Financiële transfers

Interregionale transfers vormen al decennia een heet hangijzer in de Belgische politiek. Deze bijdrage analyseert wat precies onder ‘transfers’ dient te worden verstaan. Onder welke voorwaarden kunnen ze worden verantwoord? Verder wordt toegelicht in welke context het transferdebat op gang kwam en hoe de transferberekening gebeurt. Ook het verloop van de transfers vanaf de jaren 1970 tot vandaag en de drijvende krachten achter dit fenomeen komen aan bod. Waren er vóór 1960 transfers van Wallonië en Brussel naar Vlaanderen? Ook de aan transfers verbonden risico’s komen hieronder aan bod, zoals de inkomensparadox, de middelenparadox, de ontwikkelingsval en de afhankelijkheidsval. Werden er voldoende impulsen gegeven om de transfers van noord naar zuid daadwerkelijk af te bouwen? Welke bijkomende maatregelen zouden eventueel kunnen worden genomen? Transfers zijn veel meer dan een centenkwestie. Ze vormen een cruciale toetssteen om het sociaaleconomische (regerings)beleid te evalueren.

Wat zijn financiële transfers?

Binnenlandse transfers in het kader van de overheidsfinanciën van een land vallen uiteen in twee categorieën. Ten eerste zijn er de zogenaamde ‘impliciete’ transfers als gevolg van progressieve inkomstenbelastingen, sociale zekerheidsbijdragen en uitkeringen. Zij brengen een aanzienlijke herverdeling teweeg van middelen tussen burgers, met als doel de inkomensongelijkheid af te vlakken. Naarmate een regio meer economisch actieve en/of welstellende burgers telt dan andere gebieden (in zijn omgeving), veroorzaken publieke overdrachten tussen personen belangrijke interregionale transfers. In een gecentraliseerde of unitaire staat bestaat er vaak weinig transparantie omtrent de omvang van die geldstromen en blijven ze veelal onder de radar.

Daarnaast zijn er in gefederaliseerde staten zogeheten ‘expliciete’ transfers. In een dergelijke staatsordening beschikken de deelstaten over eigen geldmiddelen om de hen toegewezen bevoegdheden autonoom te kunnen uitoefenen. Het verdelingsmechanisme van die middelen tussen de deelstaten is wettelijk verankerd. In het hedendaagse België bijvoorbeeld wordt de middelenverdeling over de verschillende gemeenschappen en gewesten expliciet geregeld door de opeenvolgende bijzondere financieringswetten. Bij een federale staatsordening komen de herverdelende effecten van het gehanteerde financieringsstelsel voor de deelstaten automatisch meer in het daglicht te staan.

Meer nog, in federale landen hangen de ‘impliciete’ transfers tussen burgers – als gevolg van progressieve inkomstenbelastingen, sociale zekerheidsbijdragen en uitkeringen – niet langer alleen af van het centraal gevoerde beleid, maar eveneens van het ordentelijk bestuur door de verschillende deelstaten. Bijgevolg kan de interregionale dimensie van de ‘impliciete’ transfers niet langer over het hoofd worden gezien.

Waarom bestaan er financiële transfers?

Herverdelingsstromen via transfers zijn een uiting van solidariteit die berust op een gevoel van lotsverbondenheid en samenhorigheid. De intensiteit of omvang van die solidariteit kan verschillen naargelang de sociale cohesie binnen een groep. Een economische identiteit kan de sociale cohesie en gemeenschappelijke actie versterken. Zo zal de solidariteit binnen kleinere entiteiten spontaan groter zijn dan in de Europese Unie Europa
Lees meer (EU) met 27 lidstaten.

In het kader van een land of een monetaire unie zijn transfers tussen regio’s aangewezen in geval van een asymmetrische economische schok, een crisis die niet alle regio’s in gelijke mate treft. Een regio – of een lidstaat van de Europese monetaire unie – kan geen gebruik maken van een eigen rentebeleid en/of wisselkoersaanpassingen om het hoofd te bieden aan een dergelijke schok. Transfers helpen dan om op korte termijn de vraagzijde van de economie Economie
Dit artikel gaat over de relatie tussen economie en Vlaamse beweging. Daarmee beoogt deze tekst geen economische geschiedenis te schetsen van wat we vandaag Vlaanderen noemen. Integendee... Lees meer van de zwaar getroffen regio te ondersteunen. Bovendien stellen transfers bijkomende middelen ter beschikking aan de noodlijdende regio om het productieapparaat aan te passen aan de gewijzigde omstandigheden. Transfersolidariteit is dan ook gericht op tijdelijke schokken, of - wanneer de schokken permanent zijn - om via tijdelijke geldinjecties het sociaaleconomische aanpassingsproces te vergemakkelijken (2).

Het maatschappelijk draagvlak voor transfers kan slechts behouden blijven als de ontvangende regio de bekomen middelen doelgericht en efficiënt aanwendt. De ontvangende regio dient dus verantwoordelijkheid op te nemen voor de eigen moeilijke situatie als een element van behoorlijk bestuur.

‘Goed bestuur’ in een federale staatsordening betekent dat tegenover de uitgavenbevoegdheden van een regio eigen fiscale middelen staan. Meer nog, de openbare uitgaven in een regio dienen in verhouding te staan tot de eigen fiscale middelenverwerving in diezelfde regio, de zogenaamde juste retour. Wie beslist en gebruik maakt van openbare uitgaven, moet er ook voor betalen. Financiële transfers , met andere woorden wat een regio meer of minder krijgt dan hij zelf bijdraagt, vinden hun oorsprong in afwijkingen van het beginsel van juste retour.

De focus op transfers tussen de gewesten in België wordt nogal eens weggewuifd als weinig relevant, aangezien er ook transfers bestaan tussen de provincies van eenzelfde regio, iets wat nauwelijks beroering veroorzaakt. De provincies in België hebben echter weinig beleidsautonomie en -verantwoordelijkheid. De deelstaten daarentegen beschikken wél over beleidsautonomie en dus bestaat er een duidelijk verband tussen enerzijds regionale transfers en anderzijds de genomen beleidsmaatregelen (of het gebrek daaraan).

Transfers worden veelal bedoeld en gepercipieerd als een herverdeling van rijk naar arm. Uit onderzoek blijkt echter dat interregionale transfers slechts ‘gemiddeld’ van rijken naar armen vloeien. Zo genieten rijke individuen in arme regio’s van transfers die afkomstig zijn van arme individuen uit rijke regio’s. Deze en andere potentiële inefficiënties kunnen het maatschappelijk draagvlak voor transfers ondermijnen. Vanuit die invalshoek zijn de grootteorde van de transferbedragen, de richting, de omkeerbaarheid, de duurtijd en eventuele perverse effecten belangrijker dan de exacte cijfers van de centenherverdeling.

Het Egmontpact (1977-1978) plaatst de transfers op de politieke agenda

Regionale transfers zorgen al lange tijd voor controverse in België. Tijdens de jaren 1930 bijvoorbeeld klaagden Franstalige politici over de geldstroom via de gezinstoelagen naar het toen kinderrijke Vlaanderen. Onder meer door een gebrek aan cijfermatige onderbouw oefenden die discussies doorgaans weinig invloed uit op het gevoerde beleid.

Het niet uitgevoerde Egmontpact Gemeenschapspact
Het Egmontpact of Egmontakkoord maakt samen met de Stuyvenbergakkoorden deel uit van het zogenaamde Gemeenschapspact, dat de definitieve pacificatie van de communautaire problemen tot doe... Lees meer en het daarmee verbonden financieringsmechanisme voor gemeenschappen en gewesten bracht daarin verandering. Vanaf 1979 namen academici van het Centrum voor Economische Studiën (CES) van de Leuvense universiteit systematisch de sociaaleconomische aspecten van het staatshervormingsproces onder de loep. Steen des aanstoots was de geplande middelenvoorziening via dotaties door de centrale overheid, waardoor Vlaanderen slechts 51,8% van de geldmiddelen zou toegewezen krijgen, terwijl het 54,1% bijdroeg in de personenbelasting. Vooraleer dergelijke transfers zouden worden vastgelegd voor de toekomst, dienden voorafgaandelijk duidelijke inzichten verkregen te worden in de reeds bestaande impliciete financieringsstromen tussen de regio’s.

Daartoe werden vanuit het stelsel van de nationale en regionale rekeningen voor het eerst in België de inkomsten en uitgaven van de centrale overheid en de sociale zekerheid (SZ) volledig opgesplitst tussen Vlaanderen, Wallonië en Brussel. Uit die berekeningen kwamen duidelijke onevenwichten naar voor: Vlaanderen en in mindere mate Brussel financierden impliciet het deficitaire Wallonië. De voorgestelde bijkomende, expliciete transfers vanuit Vlaanderen, mede op basis van het onveranderlijke oppervlaktecriterium als verdeelsleutel, leidden tot conflicten. Mede door deze kritiek ging het Egmontpact ter ziele.

In de daaropvolgende tweede staatshervorming Staatshervorming
Tussen 1970 en vandaag werden zes staatshervormingen doorgevoerd die België omvormden van een unitaire in een federale staat met drie gewesten, het Vlaamse, het Waalse en het Brussels Hoo... Lees meer (1980) werd als compromis de verdeelsleutel van de overheidsmiddelen voor de gemeenschappen dichter bij het bevolkingsaandeel gebracht. Vanaf de derde staatshervorming (1988) evolueerde de bijzondere financieringswet (BFW) naar juste retour-verdeelsleutels in de middelenvoorziening voor de gewesten. Die nieuwe verdeelsleutels hadden als doel de interregionale transfers in te perken. Tegelijkertijd werd echter een nieuw vereveningsmechanisme ingevoerd dat de interregionale verschillen in fiscale capaciteit door een expliciete solidaire transfer zou uitvlakken. De bestaande, in omvang grotere interregionale transfers door de centrale overheid via haar eigen bestedingen en vooral via de SZ – de impliciete transfers, inmiddels transparant gemaakt door de Leuvense studies – bleven daarbij buiten schot.

Eerste resultaten van de transferberekeningen

Uitgangspunt waren een aantal macro-economische gegevens die belangrijke, maar verborgen geldstromen tussen de verschillende gewesten deden vermoeden. Door van het ‘primair inkomen’ – het inkomen ontvangen uit economische bedrijvigheid – de betaalde directe belastingen en sociale bijdragen af te trekken en de ontvangen sociale uitkeringen bij te voegen, bekomt men het ‘beschikbaar inkomen’, dat wil zeggen dat wat gezinnen werkelijk kunnen besteden aan goederen en diensten. Daaruit bleek dat begin jaren 1970 het ‘beschikbaar inkomen’ per hoofd in Vlaanderen vergelijkbaar was met dat in Wallonië. Het ‘primair inkomen’ per hoofd daarentegen lag aanzienlijk hoger in Vlaanderen dan in Wallonië. Dit opvallende verschil kon alleen verklaard worden door een belangrijke interpersoonlijke middelenherverdeling van Vlaanderen naar Wallonië via de fiscaliteit en de sociale zekerheid.

Om een beter inzicht te krijgen in deze en andere impliciete herverdelende geldstromen, splitsten de CES-economen voor de periode 1970-1974 het geheel van de nationale rekeningen (overheids- en privésector en buitenlandse handel) op tussen de drie gewesten. Dit was geen eenvoudige opgave omdat er toen nog weinig regionale cijfergegevens voorhanden waren. Voor de overheidsfinanciën dienden de onderzoekers ramingen te maken op basis van plausibele verdeelsleutels om de centrale overheidsontvangsten (belastingen en sociale bijdragen) en de centrale overheidsuitgaven (lopende en investeringsuitgaven en sociale uitkeringen) aan de verschillende regio’s toe te wijzen. Die oefening leverde voor 1974 volgend resultaat op: Vlaanderen boekte een overschot van 48,5 mld. BEF (1,2 mld. euro), Brussel een surplus van 8,2 mld. BEF (0,2 mld. euro), terwijl Wallonië aankeek tegen een aanzienlijk tekort van 56,7 mld. BEF (1,4 mld. euro).

De Leuvense studies doorprikten de mythe van de Waalse beweging Waalse beweging
De Waalse beweging ontstond op het einde van de 19e eeuw en heeft zijn wortels in een culturele, politieke en taalkundige dimensie. Ze was verdeeld in verschillende stromingen, waarvan de... Lees meer dat Vlaanderen rijk was geworden en nog altijd leefde op de kap van Wallonië. De CES-transfercijfers werden in de Franstalige media dan ook sceptisch, zo niet vijandig onthaald. Nochtans was de gevolgde methodologie mede tot stand gekomen dankzij een vruchtbare samenwerking met economen van de Université Catholique de Louvain (UCL). Onmiddellijk na de publicatie van de CES-resultaten volgde een kritische doorlichting door de zogenaamde Molière-groep, samengesteld uit zowel Nederlands- als Franstalige experten inzake openbare financiën. De bevindingen werden niet tegensproken, maar er volgde een aanbeveling aan de Belgische overheid om zelf een permanente regionalisering van de overheidsrekeningen te becijferen. Deze suggestie werd evenwel niet opgevolgd.

Tijdens de late jaren 1970 explodeerde het algemene overheidstekort en liep de openbare schuld fors op. Aan de hand van geactualiseerde berekeningen voor het jaar 1979 onderzochten CES-economen in welke mate de verschillende regio’s bijdroegen tot die ontsporing. Het belangrijkste probleem lag bij de SZ, waar het deficit verdubbelde van 88 mld. BEF (2,2 mld. euro) in 1975 tot 200 mld. BEF (5 mld. euro) in 1979. De aanzwellende tekorten in de SZ-balans voor Wallonië speelden daarin een doorslaggevende rol.

Voor een verklaring van de oplopende interregionale transfers wordt gewoonlijk verwezen naar de structurele achteruitgang van de traditionele industriële sectoren in Wallonië, zoals steenkool en staal. Toch bleek er meer aan de hand. Wallonië kampte met een ernstig gebrek aan concurrentiekracht door te hoge loonkosten per producteenheid. Dit was niet alleen te wijten aan een lagere arbeidsproductiviteit, maar ook aan de hogere lonen in Wallonië in vergelijking met Vlaanderen. Minder betaalde arbeiders in Vlaanderen betaalden via hun sociale bijdragen mee de werkloosheids- en andere sociale uitkeringen in het beter verdienende zuiden van het land. Bovendien brachten latere studies over de SZ aan het licht dat de sociale uitkeringen in Wallonië gemiddeld hoger lagen dan in Vlaanderen.

Berekeningswijze van de interregionale transfers

De Leuvense methode van transferberekening volgt de logica van het economisch federalisme met de toepassing van het woonplaatscriterium voor de berekening van bijdragen en uitgaven. Concreet worden eerst de federale overheidsuitgaven uitgesplitst tussen de regio’s. Dit gebeurt achtereenvolgens voor de eigen federale overheidsbestedingen en investeringen, voor de financiële middelen die overeenkomstig de BFW naar de gewesten en gemeenschappen worden overgeheveld, en voor de SZ. Op die manier wordt het procentueel aandeel van elke regio in kaart gebracht.

Vervolgens werden de overheidsontvangsten verdeeld tussen de regio’s. Dit gebeurde achtereenvolgens voor de personenbelasting, de BTW en accijnzen en de vennootschapsbelasting. Samengevoegd krijgt men dan zicht op het aandeel van elke regio in de centraal geïnde belastingen. Dit is het procentuele juste retour-aandeel, dat toegepast op de eigen overheidsbestedingen de juste retour-uitgaven voor elke regio geeft, met andere woorden de uitgaven die gedekt worden door de bijdragen van de betreffende regio. Via de berekening van het juste retour-aandeel in de centrale overheveling van middelen via de BFW, wordt de juste retour-financiering voor elke regio bekomen. Een gelijkaardige procedure wordt gevolgd voor de SZ-bijdragen. Tenslotte bekomt men de transferbedragen door van de werkelijke per regio genoten uitgaven telkens de berekende juste retour-uitgaven af te trekken. Is het bedrag positief, dan geniet de regio van een inkomende transfer. Is het cijfer negatief, dan levert de regio een uitgaande transfer. Die geldstromen worden gewoonlijk opgesplitst in drie categorieën: deze via de eigen bestedingen van de federale overheid, deze via de financiële middelenverdeling in de BFW en deze via de SZ. Indien nodig, kunnen die geldstromen verder opgedeeld worden in subcategorieën, zoals de verschillende takken van de SZ. Wanneer de uitgaven niet worden gedekt door inkomsten, gaat de schuld omhoog. Volgens bovenstaande methode wordt deze impliciet verrekend tussen de regio’s volgens de juste retour-verdeelsleutel voor de federale belastingen. De aflossing van de schuld – interestlasten en terugbetaling van de hoofdsom – dient immers te gebeuren met belastinggelden.

Recent komen steeds gedetailleerdere officiële cijfers per regio beschikbaar, wat de berekening van de regionale geldstromen vergemakkelijkt. Voordien moesten onderzoekers vaak ramingen maken op basis van soms arbitraire verdeelsleutels. Voor de berekening van regionale transfers via de federale overheidsinvesteringen blijft men vaak nog afhankelijk van dergelijke ramingen. Ook bestaan er bij de SZ grote verschillen in transparantie tussen de verschillende takken. Zo loopt het Rijkinstituut voor Ziekte en Invaliditeitsverzekering (RIZIV) niet zelden een aanzienlijke achterstand op bij het afsluiten van zijn jaarrekeningen.

Recente ontwikkelingen in de transfermetingen

De Leuvense regionale en transferstudies hadden van bij de aanvang ruime belangstelling gewekt bij de Vlaamse sociaaleconomische partners ( Gewestelijke Economische Raad voor Vlaanderen Gewestelijke Economische Raad voor Vlaanderen
Lees meer /GERV, nadien Sociaal-Economische Raad Vlaanderen Sociaal–Economische Raad van Vlaanderen
Lees meer /SERV) en het Vlaamse bedrijfsleven Bedrijfsleven
Onder impuls van intellectuelen, ondernemers en gesalarieerde kaders verkreeg de Vlaamse beweging een economische oriëntatie. De uitbouw van een Vlaams bedrijfsleven behelsde een politiek... Lees meer ( Vlaams Economisch Verbond Vlaams Economisch Verbond
Het Vlaams Economisch Verbond (VEV) is een Vlaamsgezinde belangengroep en patronale organisatie, die werd opgericht in 1926. Tijdens het interbellum zette het VEV zich in voor algemeen ec... Lees meer /VEV, nadien Vlaamse Ondernemers Kamers Alliantie/VOKA). In 1998 werd de draad van de transferberekeningen opgenomen door economen van de bank KBC. Zij gebruikten dezelfde CES-methodologie, die ook werd gehanteerd in een geruchtmakend Manifest voor een zelfstandig Vlaanderen uit 2005 van een groep Vlaamse bedrijfsleiders.

Ruim twintig jaar na de oproep van de Molière-groep kwam bij overheidsinstanties de regionale transferberekening ook officieel op de agenda. Methodologisch werden daarbij - naast de inmiddels klassiek geworden Leuvense aanpak - enkele varianten verkend, zoals de bevolking als ijkpunt in plaats van het inkomen. Of - wat de Brusselse transferrekening ten goede komt - de toepassing van het werkplaatsprincipe in plaats van het tot dan gangbare woonplaatscriterium. Ook het weglaten van de ambtenarenlonen uit de transfers was een variant die enige aanhang kende. Soms werd een bijkomende regionale verdeling van de intrestlasten becijferd, maar dat gaat het analysekader van het economisch federalisme te buiten en is methodologisch meer controversieel. Bij een vergelijking van de transfercijfers in al die studies valt de grote convergentie op wat de omvang van de interregionale geldstromen betreft, zeker wanneer de invalshoek van het economisch federalisme Economisch federalisme
Deze bijdrage onderzoekt de interactie tussen enerzijds de principes van (orthodox) economisch federalisme en anderzijds de invulling van deze economische en financiële aspecten in de ope... Lees meer wordt gehanteerd.

Ondertussen werd bij het CES het methodologische werk voortgezet. Zo financierde de Vlaamse regering onder de leiding van Luc van den Brande Van den Brande, Luc
Luc van den Brande (°1945) was een christendemocratisch federaal minister van Tewerkstelling en Arbeid (1988-1991) en leidde van eind 1992 tot 1999 de Vlaamse executieve/Vlaamse Regering.... Lees meer eind jaren 1990 de constructie van het VLADYMO-model (Vlaams Dynamisch Model voor de Overheidsfinanciën). Dit rekenmodel moest in de eerste plaats een instrument zijn ter opvolging en beheersing van de Vlaamse overheidsfinanciën en simulaties mogelijk maken van scenario’s voor een herziening van de BFW bij een verwachte nieuwe staatshervorming. Een dergelijk opzet vereiste dat de gehele Belgische overheidsfinanciën en de daaraan verbonden geldstromen van en naar de verschillende overheidsniveaus in kaart werden gebracht. Dit leidde tot bijkomende inzichten in de dynamiek van de interregionale transfers. Bij het aantreden van een nieuwe Vlaamse regering midden 1999 met andere prioriteiten stopte de financiering en werd VLADYMO in de koelkast gezet.

In 2007 werd aan de Leuvense universiteit met steun van het Vlaamse bedrijfsleven het Vlaams Instituut voor Economie en Samenleving (VIVES) opgericht. VIVES had (en heeft) als missie om via wetenschappelijk onderzoek bij te dragen tot het debat omtrent de economische en maatschappelijke ontwikkeling van regio’s, in het bijzonder van Vlaanderen. In dit kader werden de regionale analyses en het rekenwerk met behulp van VLADYMO weer opgestart.

Het resultaat van veertig jaar transferberekeningen in beeld

Zoals eerder vermeld, genoot Wallonië in 1974 van een inkomende transfer van 57 mld. BEF (1,4 mld. euro), waarvan 49 mld. BEF (1,2 mld. euro) uit Vlaanderen kwam en 8 mld. BEF (0,2 mld. euro) uit Brussel. Veertig jaar later, in 2014, was die inkomende transfer opgelopen tot 7 mld. euro, die nagenoeg volledig uit Vlaanderen kwam. Op het eerste gezicht vervijfvoudigde de instroom in Wallonië, maar alleen al omwille van de inflatie tussen 1974 en 2014 geeft dit een misleidend beeld. Methodologisch is het correcter om de inkomende transfers te vergelijken met het Waalse bruto regionaal product (BRP). De instroom evolueerde dan van 6,9% van het Waalse BRP in 1974 naar 7,5% in 2014, wat ook vanuit internationaal oogpunt aan de hoge kant is.

Voor de drie klassieke transfercategorieën is de richting van de transfers voor de hele periode eenduidig: inkomend voor Wallonië en uitgaand voor Vlaanderen. Voor Brussel Brussel
In de geschiedenis van de Vlaamse beweging speelde Brussel een unieke rol vanwege haar hoofdstedelijke functies, economische aantrekkingskracht en als symbool van verfransing, die zich v... Lees meer is het beeld wisselend: het initiële surplus ten gevolge van een hoge fiscale capaciteit is geleidelijk weggesmolten. Dit voornamelijk door oplopende tekorten in de SZ, die verklaard worden door een lage werkzaamheidsgraad en hoge werkloosheidscijfers.

Van de verschillende transfercategorieën is de SZ veruit de belangrijkste voor de uitgaande transfers van Vlaanderen naar Wallonië en ook naar Brussel. Bij de inkomende transfers wegen in Wallonië de SZ-takken werkloosheidsverzekering en RIZIV (voor geneeskundige verzorging) het zwaarst door. Maar ook de klassieke transfers uit de federale overheidsconsumptie en -investeringen evenals uit de BFW - samen goed voor ongeveer 2,5 mld. euro in 2014 - blijven belangrijk voor Wallonië.

De bijkomende middelen uit de jaarlijkse solidariteitsbijdrage voor fiscale verevening – het in evenwicht brengen van inkomsten en uitgaven – ten belope van ongeveer 1,5 mld. die Wallonië ontvangt uit de BFW, zouden productief dienen te worden ingezet voor een groeigericht economisch reconversiebeleid. Op die manier kunnen op termijn de verschillen in fiscale capaciteit verminderen .

De zesde staatshervorming leidde vanaf 2015 tot grondige veranderingen in de samenstelling van de transfers. Ten eerste veroorzaakte de overheveling van de kinderbijslagen naar de gemeenschappen een verschuiving van transfers uit de SZ naar transfers via dotaties in de BFW. Ten tweede zorgde de overheveling naar de gewesten van de arbeidsmarktbevoegdheden en van aspecten van de gezondheidszorg en de ouderenzorg naar de gemeenschappen voor een verschuiving van transfers uit de zogenaamde eigen federale bestedingen naar transfers via dotaties in de BFW. Tegelijk werden allerlei overgangsmechanismen voorzien om de gevolgen van de nieuwe BFW, die pas twintig jaar later volledig operationeel zal worden, uit te vlakken.

Omgekeerde transfers tot omstreeks 1960?

Op het transparant maken van belangrijke transfers van het noorden naar het zuiden van het land werd langs Franstalige zijde door politici en het (syndicale) middenveld onder meer gereageerd door te stellen dat dergelijke overdrachten een vorm van juste retour zijn voor de transfers in omgekeerde richting vanaf het ontstaan van België tot omstreeks 1960 van het toen rijkere zuiden naar het armere noorden.

Dat is echter niet geheel in overeenstemming met de feiten. De 19de-eeuwse fiscaliteit legde de klemtoon op grondgebonden belastingen, wat ten nadele van het rurale Vlaanderen speelde. Dat terwijl er nauwelijks belastingen werden geheven op de sterk groeiende industriële grootbedrijven in Wallonië. Overigens dateert de moderne SZ, die vandaag het overgrote deel van de interpersoonlijke transfers naar Wallonië kanaliseert, van na de Tweede Wereldoorlog. Het stelsel van particuliere werkloosheidskassen dat voor 1945 functioneerde, was in de praktijk enkel toegankelijk voor de beter betaalde arbeiders. Het gebrek aan adequate vervangingsinkomens dwong Vlaamse werklozen tot migratie of langeafstandspendel naar Wallonië en Brussel. Hun arbeid droeg bij tot de welvaartscreatie in Wallonië en Brussel.

Franstalige academische studies spreken die analyse niet tegen, maar beklemtonen het belang van Brussel in de 19de-eeuwse uitgaande transfers. De invoering van weliswaar beperkte inkomensbelastingen na de Eerste Wereldoorlog, en vooral de overgang naar progressieve inkomensbelastingen vanaf 1962, zouden de rol van Brussel nog versterkt hebben. Al bij al blijft de reconstructie van regionale transfers tijdens de eerste helft van de 20ste eeuw een moeilijke oefening bij gebrek aan bronnenmateriaal. De start van de officiële regionale rekeningen in 1955 brengt echter soelaas. Tussen 1955 en 1963 zou Vlaanderen van minieme transfers uit Brussel genoten hebben. Daarna gaat Vlaanderen in toenemende mate ook de transfers naar Wallonië mee financieren, die vanaf dat ogenblik beginnen op te lopen.

Regionale aspecten van de devaluatie van de Belgische frank

De wereldwijde olieschok van 1973-1974 veroorzaakte een hevige inflatiespiraal in België, onder meer door de automatische loonindexering. Zodoende raakte het internationale concurrentievermogen van de Belgische bedrijven aangetast, met ontslagen en een forse toename van de werkloosheid tot gevolg. Snel oplopende werkloosheidsuitkeringen, overheidstewerkstellingsprogramma’s en massale injecties van middelen in de zogeheten nationale sectoren, voornamelijk ten bate van de Waalse (staal)industrie, leidden tot een forse toename van het overheidstekort. Een poging om de concurrentiekracht te herstellen via een verlaging van de sociale werkgeversbijdragen en loonmatiging stuitte op hevig (syndicaal) verzet. Bijgevolg bleef een devaluatie van de Belgische frank (BEF) begin 1982 de enige uitweg om de concurrentiehandicap weg te werken, waarbij overigens de sanering van de overheidsfinanciën werd veronachtzaamd.

Vanuit Vlaams standpunt rees de vraag of deze devaluatie voor Vlaanderen wel nodig was geweest. De regio had een impliciet surplus op zijn SZ-rekening. Zonder de transfers naar Wallonië, zo werd geopperd, had Vlaanderen zijn surplus kunnen aanwenden voor een verlaging van de patronale bijdragen in de Vlaamse bedrijven om de loonkost te verminderen. Dit zou hetzelfde effect uitgeoefend hebben op de concurrentiekracht als een devaluatie.

De devaluatie had een positief effect op de werkgelegenheid, maar meer in Vlaanderen dan in Wallonië. Om de aanhoudende tekorten op de begroting te saneren en de SZ te herfinancieren, zag de regering eind 1982 af van maximumloongrenzen op het berekenen van de SZ-bijdragen. Vooral hooggeschoolde arbeid werd plots veel duurder voor de werkgevers. Deze maatregel noopte nadien tot een hele reeks (para)fiscale hervormingen om arbeid minder duur te maken, zoals salariswagens, die de hoge sociale bijdragen voor hooggeschoolden omzeilden.

Interpersoonlijke herverdeling en de inkomensparadox

Verdere berekeningen van de interpersoonlijke herverdeling voor het jaar 1985 brachten de zogenaamde inkomensparadox aan het licht, een fenomeen dat veel opschudding veroorzaakte. Concreet werd onderzocht of het opmerkelijk snellere economisch herstel van Vlaanderen in vergelijking met Wallonië na de devaluatie van de BEF zich ook vertaalde in een hoger beschikbaar inkomen per hoofd voor de Vlaamse bevolking. Onderzoekers stelden vast dat het primair inkomen per hoofd uit productie in Vlaanderen 6,5% boven dat in Wallonië was uitgestegen, maar dat desondanks het Vlaamse beschikbaar inkomen per hoofd 2,2% lager uitviel.

De verklaring voor deze inkomensparadox lag enerzijds in de hogere fiscale en SZ-bijdragen per hoofd in Vlaanderen, maar anderzijds ook in de hogere uitkeringen per hoofd in Wallonië. Het herverdelende effect tussen de gewesten van vooral de SZ was zo krachtig dat het minder productieve Wallonië per saldo welvarender werd dan Vlaanderen. Die inkomensparadox riep meteen vragen op omtrent de omvang en doeltreffendheid van de Belgische verzorgingsstaat. Later is de inkomensparadox weggesmolten ten gevolge van de aanhoudende betere groeiprestaties van de Vlaamse economie. Het primair inkomen per hoofd uit economische activiteit in Vlaanderen steeg daarbij zoveel meer dan in Wallonië dat - ondanks de zeer sterke herverdeling - het beschikbaar inkomen per hoofd in Vlaanderen uiteindelijk hoger kwam te liggen.

De middelenparadox en de ontwikkelingsval in de bijzondere financieringswet

De bijzondere financieringswet (BFW) wijst de geldmiddelen voor de gemeenschappen toe via dotaties, die overwegend verdeeld worden op basis van behoeften en deels ook via een juste retour-verdeelsleutel. Voor de Franse gemeenschap, met een jongere bevolking, vallen de middelen per hoofd iets hoger uit dan voor de Vlaamse gemeenschap. Op basis van het juste retour-beginsel houdt dit een beperkte transfer in vanuit Vlaanderen.

Voor de gewesten voorziet de BFW in inkomsten uit een beperkt aantal eigen regionale belastingen, maar vooral in middelen uit de centraal geïnde personenbelasting, die dan worden verdeeld op basis van de juste retour. Bij de staatshervorming van 1988 werd ter compensatie van de hogere fiscale capaciteit in Vlaanderen een solidair vereveningsmechanisme ingevoerd. Daarbij worden middelen naar de regio met een lagere fiscale capaciteit overgedragen om die verschillen uit te vlakken. Dit bleek merkwaardig genoeg te resulteren in een omkering van de beschikbare geldmiddelen voor de gewesten, m.a.w. het vereveningsmechanisme had een middelenparadox gecreëerd. In 2006 beschikte Wallonië via het vereveningsmechanisme over 4% meer middelen per hoofd dan Vlaanderen, en Brussel zelfs over 28% meer per capita. Dat terwijl Vlaanderen de grootste bijdrage per hoofd leverde voor de personenbelasting. Gewesten en gemeenschappen samen genomen kwam dit neer op 4,2% extra middelen per hoofd voor het zuiden van het land in vergelijking met het noorden. Vlaanderen, dat over minder middelen per hoofd beschikte, diende in de periode 1996-2005 jaarlijks gemiddeld ongeveer 590 mln. euro begrotingsoverschotten te realiseren om het globale begrotingsevenwicht in België te vrijwaren, inclusief het compenseren van de tekorten van de andere gemeenschap en regio’s.

Wanneer regio 1 er in slaagde meer economische groei te realiseren dan regio 2, en zodoende meer fiscale capaciteit creëerde, stegen de inkomsten van regio 1 uit de personenbelasting. Tegelijk namen de verschillen in fiscale capaciteit tussen de twee regio’s toe, waardoor de inkomsten van regio 1 uit het solidaire vereveningsmechanisme daalden. Per saldo kon dat netto een verlies aan middelen inhouden voor regio 1, waardoor het gewest werd afstraft voor zijn inspanningen om de economische groei te bevorderen. Met andere woorden, er dreigde een ontwikkelingsval die de economische divergentie tussen de gewesten en de daaraan verbonden transfers bestendigde, een vaststelling die werd bevestigd door studies van zowel Vlaamse als Franstalige economen.

Regionale transfers in andere landen en de afhankelijkheidsval

Critici van transferstudies in België werpen op dat regionale overdrachten gemeengoed zijn in vele landen. Dat is inderdaad zo en uit internationaal vergelijkend onderzoek kunnen we heel wat leren.

In de eerste plaats blijken regionale transfers gewoonlijk hoger uit te vallen in unitaire dan in federale staten. Dit is minder verwonderlijk dan het lijkt. Een centralistisch beleid heeft het moeilijker om adequaat in te spelen op specifieke regionale noden dan een autonome regionale overheid. Bijgevolg worden federale landen doorgaans gekenmerkt door minder grote regionale transfers. Dit kan mede verklaren waarom federale landen gewoonlijk hun globale overheidsfinanciën beter weten te beheersen dan unitaire staten.

In het overwegend unitaire België van de jaren 1970 waren de inkomende transfers in Wallonië vergelijkbaar met de regionale transfers in andere unitaire landen, uitgedrukt in procenten van het Bruto Regionaal Product (BRP). Anders dan in België gingen de geldstromen in andere landen echter vooral naar zeer perifeer gelegen gebieden. Meer nog, tijdens het daaropvolgende federaliseringsproces verminderden de transfers naar Wallonië niet, in tegenstelling tot een verlaging van de transfers die gangbaar zijn in federale landen. De transfers in de Duitse Bondsrepubliek bijvoorbeeld liggen hoger dan het gemiddelde in federale landen als gevolg van de naweeën van de Duitse hereniging. Toch zijn de uitgaande transfers van Vlaanderen naar Wallonië, uitgedrukt in procent van het BRP van Vlaanderen, met bijna 3% niet zoveel lager dan de 4% die van de West-Duitse naar de Oost-Duitse Länder gaat.

Een en ander is in de eerste plaats het gevolg van de reverse engineering die in België telkens werd toegepast bij de opeenvolgende staatshervormingen. Met de bijzondere financieringswetten werd ernaar gestreefd om de overeenkomstige transferbedragen uit de vroegere unitaire staat te behouden.

Ten tweede blijkt uit empirisch onderzoek betreffende de EU-lidstaten dat landen die gekenmerkt worden door een hoge mate van interpersoonlijke herverdeling, op langere termijn kampen met een toename van de regionale ongelijkheid in het primair inkomen. Impliciete interregionale transfers oefenen een remmende invloed uit op de economische groei van de ontvangende gewesten. Dit fenomeen wordt verklaard door de zogenaamde afhankelijkheidsval. Interregionale transfers zetten de burger-kiezer onvoldoende aan om de regionale beleidsverantwoordelijken te sanctioneren voor hun tekortschietend beleid.

In vergelijking met andere EU-landen met grote regionale inkomensverschillen heeft België een hogere graad van herverdeling. In tegenstelling tot die landen is in België de regionale ongelijkheid in het primair inkomen zelfs toegenomen tussen 1995 en 2009. Terzelfdertijd is in Duitsland - na doortastende hervormingen in het arbeidsmarktbeleid en de SZ - de regionale ongelijkheid afgenomen. Het interpersoonlijke solidariteitssysteem dat opgezet is in België vormt dus een mogelijke oorzaak van de omvangrijke en langdurige regionale verschillen in economische ontwikkeling.

Ten derde bevestigt recent empirisch onderzoek voor de landen van de Organisatie voor Economische Samenwerking en Ontwikkeling (OESO) het belang van belastingautonomie voor deelstaten en lagere overheden bij het opnemen van beleidsverantwoordelijkheid. Autonoom geheven belastingen geven de deeloverheden stimulansen in de vorm van terugverdieneffecten om een groeigericht beleid te volgen, wat niet het geval blijkt te zijn wanneer hun financiering afhangt van middelenoverdrachten (dotaties) door hogere overheden. Deze stimulansen blijken effectiever te zijn wanneer zij daarvoor over een brede basis aan belastingen kunnen beschikken, waarvoor zij ook rekenschap dienen af te leggen en dus kunnen gedisciplineerd worden door de burger-belastingbetaler. Naargelang een regio echter meer transferafhankelijk is, vermindert de disciplinerende druk van deze autonome belastingen.

Solidariteit, herverdeling en werkzaamheidsgraad

Sociale cohesie en interregionale solidariteit vormen een belangrijke hoeksteen van zowel nationale als supranationale entiteiten. Dit werd reeds vooropgezet in het Europese McDougall-rapport (1970), dat regionale begrotingstransfers zag als een van de noodzakelijke cohesie-instrumenten om een toekomstige Europese monetaire unie te doen slagen. In 1990 onderzochten Leuvense economen binnen de Europese werkgroep ‘One Market, One Money’ de herverdelingsmechanismen en transfers binnen federale staten met het oog op de invoering van de euro. Daaruit bleek dat solidariteitsmechanismen die aan de regio’s een minimumwelvaartsniveau voor de burgers waarborgen, een essentieel onderdeel uitmaken van het ‘federaal contract’. Daarbij geldt een zekere afruil tussen twee verschillende solidariteitsmechanismen: in geval van een omvangrijke interpersoonlijke herverdeling via de SZ is er minder nood aan interregionale transfers via de overheidsbegroting en omgekeerd (26). Wanneer de transfers gebeuren via een centraal georganiseerde SZ, kunnen die een permanent karakter krijgen. Bijgevolg vermindert de nood om zich aan te passen, waardoor de transfers een zichzelf voedend effect ressorteren. Dit is bijvoorbeeld het geval in Italië, waar de aanhoudende geldstromen tussen noord en zuid aanleiding geven tot politieke tegenstellingen en conflicten.

Het uiteenlopende verloop van de regionale werkzaamheidsgraad in België lijkt erop te wijzen dat regionale transfers een afhankelijkheidsval in de hand werken. Met een werkzaamheidsgraad in de periode 2005-2010 van slechts 60 tot 62% (d.w.z. het aandeel van werkenden in de bevolking op actieve leeftijd) behoren Brussel en Wallonië tot de groep van 12 regio’s – waaronder vooral perifere regio’s in Oost-Europa en Zuid-Italië – met de laagste werkzaamheidsgraad van de 91 regio’s in de EU. De divergentie met Vlaanderen, met een werkzaamheidsgraad van ongeveer 72% die aansluit bij het Europees gemiddelde, is behoorlijk groot.

Die divergentie vertaalt zich in de eerste plaats in interregionale SZ-transfers. Volgens VIVES-berekeningen voor dezelfde periode belopen die SZ-transfers ongeveer 3,9 mld. euro vanuit Vlaanderen. Interregionale transfers in België tussen Vlaanderen en Wallonië zijn niet noodzakelijk toe te schrijven aan rijke Vlamingen die voor gelijkaardige beroepsactiviteiten meer verdienen dan hun Waalse lotgenoten. Vooral het verschil in werkzaamheidsgraad, m.a.w. een groter aandeel in de bevolking op beroepsleeftijd dat effectief aan het werk is in Vlaanderen vergeleken met Wallonië, verklaart waarom het belastbaar inkomen en de opbrengst van de personenbelasting per hoofd in Vlaanderen beduidend hoger ligt.

In de tweede plaats veroorzaken de verschillen in fiscale capaciteit die daaruit voortvloeien via het vereveningsmechanisme in de BFW een bijkomende transfer van ongeveer 1 mld. euro, waaronder 0,3 mld. euro naar Brussel. Als die jaarlijkse solidariteitsbijdrage voor fiscale verevening in Wallonië wordt ingezet voor een groeigericht reconversiebeleid, kunnen op termijn de verschillen in fiscale capaciteit verminderen.

De zesde staatshervorming: een gemiste kans om de transfers terug te dringen?

Door het Europese integratieproces verdampt geleidelijk de economische lotsverbondenheid tussen regio’s binnen natiestaten. Tegelijk groeit echter de economische convergentie tussen regio’s over de landsgrenzen heen. Op politiek vlak wordt de lotsverbondenheid in België verder ondergraven doordat de meeste politieke partijen sinds een halve eeuw opgedeeld zijn tussen de twee bevolkingsgroepen. Het gevolg is dat politici, ook de federale, alleen verantwoording afleggen aan de eigen bevolkingsgroep.

De economische divergentie tussen de regio’s in België bracht niet alleen interregionale transfers teweeg, maar drukte ook op de federale overheidsfinanciën, die voortdurend tekorten in de SZ dienden bij te passen. De ontsporende overheidsfinanciën in de nasleep van de grote financiële crisis in 2008-2009 leidden tot een nieuwe staatshervorming. Aansluitend groeide het inzicht dat een belangrijke sleutel daartoe de hervorming van de arbeidsmarkt was. Volgens een VIVES-berekening zouden de transfers voor twee derden verdwijnen indien de Waalse en Brusselse werkzaamheidsgraad het Vlaamse niveau zouden bereiken. Tegelijk ontwikkelde zich een consensus onder Leuvense en een aantal Franstalige economen om de BFW grondig te herzien vanuit de beginselen van het economisch federalisme. Door het ontbreken van voldoende eigen fiscale middelen en terugverdieneffecten werden de deelstaten nauwelijks geresponsabiliseerd voor de economische gevolgen van hun beleidsbeslissingen.

In het kader van de zesde staatshervorming (2011-2012) kregen de gewesten meer fiscale autonomie door de toewijzing van een deel van de personenbelasting en de opcentiemen. Om beter te kunnen inspelen op de specifieke regionale noden op de arbeidsmarkt, werden de bevoegdheden inzake arbeidsmarktbeleid met bijhorende financiële middelen volgens een juste retour-verdeelsleutel overgeheveld naar de gewesten. De beleidsverantwoordelijkheid van de regio’s voor het arbeidsmarktbeleid werd verder aangescherpt door de financiering ervan te koppelen aan een bonus-malus systeem. Tevens pakte de nieuwe BFW het risico van de ontwikkelingsval aan via een nieuw solidariteitsmechanisme dat de verschillen tussen de regio’s in fiscale capaciteit per hoofd verevent tot maximaal 80%. Op die manier krijgen zwakkere gewesten incentieven om zelf het economisch herstel in handen te nemen en wordt de eerder vermelde overcompensatie vermeden.

Bij gebrek aan recente transfercijfers nemen we het verloop van de regionale werkzaamheidsgraden in de periode 2015-2019 als ijkpunt om de zesde staatshervorming te evalueren. In alle drie gewesten werd enige vooruitgang geboekt, maar de divergentie tussen enerzijds Vlaanderen en anderzijds Wallonië en Brussel verminderde niet. De regionale verschillen in werkloosheidsgraad in 2019 bevestigen dit beeld: 6% in Vlaanderen, het dubbele in Wallonië en nog hoger in Brussel.

Gemeenschappen en gewesten samengenomen, bereikt de eigen fiscale verantwoordelijkheid van de deelstaten in België nog altijd niet de helft van wat in andere federale landen gangbaar is (zie Economisch federalisme Economisch federalisme
Deze bijdrage onderzoekt de interactie tussen enerzijds de principes van (orthodox) economisch federalisme en anderzijds de invulling van deze economische en financiële aspecten in de ope... Lees meer ). De financiering van de werkloosheidsuitkeringen bleef een nationale bevoegdheid, terwijl het arbeidsmarktbeleid werd overgeheveld naar de deelstaten. De beleidsverantwoordelijkheid van de regio’s bleef eerder beperkt. De zesde staatshervorming verhoogde de fiscale verantwoordelijkheid van de deelstaten enigermate, maar de financiële middelenvoorziening die erin werd voorzien leidt voorlopig niet tot een verdere responsabilisering van de deelstaten. Er is een overgangsperiode van twintig jaar voorzien, met bijna een status quo de eerste tien jaar, wat niet aanzet tot een meer activerend arbeidsmarktbeleid in de regio’s waar dat nodig is.

Reeds lang plaatsen economen vraagtekens bij de doeltreffendheid van de Belgische verzorgingsstaat in een federale context. Enkele decennia geleden werd in het Rapport van de Club van Leuven (1990) voorgesteld om de deelstaten te responsabiliseren door ze financieel te laten delen in de last van de interpersoonlijke solidariteit, maar waarbij een belangrijke nationale basissolidariteit gewaarborgd blijft. Ook de interdisciplinaire studie Sociale Zekerheid 2002 pleitte voor een gedeelde verantwoordelijkheid van de gewesten in de financiering van de SZ, als alternatief voor een splitsing. Vooral de werkloosheidsverzekering kwam daarbij in het vizier, omdat de regio’s door hun economisch beleid en het hen toegewezen arbeidsmarktbeleid mee het risico op werkloosheid beïnvloeden.

Transparantie omtrent de expliciete, maar ook impliciete interregionale transfers, is bijgevolg niet te herleiden tot ‘centennationalisme’ of een Thatcheriaans ‘I want my money back’. Het vormt een noodzakelijke baken voor beleidsverantwoordelijkheid en goed bestuur. Dit laatste staat voor welvaart en een win-winsituatie voor alle overheidsniveaus en burgers in een federale staatsordening.