Economisch federalisme

Wat is economisch federalisme?

Federalisme Federalisme
Sinds het begin van de 20ste eeuw behoort federalisme tot het programma van eerst de Waalse en vervolgens ook de Vlaamse beweging. Vanaf 1970 is de transformatie van België van unitaire t... Lees meer verwijst naar een beweging die streeft naar een federale staatsvorm. De structuur van een federale staat wordt gekenmerkt door het oprichten en uitbouwen van een aantal hiërarchisch opgebouwde, autonome bestuurseenheden. Juridisch gaat de aandacht voornamelijk uit naar de formele afbakening van de bevoegdheden tussen de verschillende entiteiten. Over hoe die bevoegdheidsverdeling concreet gestalte moet krijgen, biedt het vergelijkend staatsrecht op basis van studies van bestaande federale staten slechts fragmentaire aanknopingspunten.

Aan de basis van de concrete decentralisatie in federale landen ligt vaak het subsidiariteitsbeginsel. Op basis daarvan worden bevoegdheden bij voorkeur aan lagere bestuurslagen toegewezen die zo dicht mogelijk bij de burgers staan, terwijl het hogere bestuursniveau enkel beheert en behandelt wat beter samen wordt gedaan. Daarbij staan twee elementen centraal. Allereerst de effectiviteit van de staatsordening: hoe doeltreffend is ze in het bereiken van de beoogde doelstellingen. Een tweede graadmeter omvat de efficiëntie: er mag geen verspilling optreden van de schaarse middelen bij de uitbouw van een bepaalde bestuurlijke organisatie.

Economisch federalisme, ook fiscaal federalisme of begrotingsfederalisme genoemd, onderzoekt op basis van efficiëntiecriteria welke overheidstaken, gedefinieerd als de voorziening van publieke goederen – zoals gezondheidszorg, justitie Gerecht
Lees meer , onderwijs Onderwijs
Lees meer en landsverdediging – beter decentraal dan wel centraal worden uitgeoefend. Bij substantiële verschillen in voorkeuren omtrent publieke goederenvoorziening tussen bevolkingsgroepen en de relatieve afwezigheid van schaalvoordelen, is er behoefte aan decentralisatie. Vaak gaat het om culturele, persoonsgebonden (bijvoorbeeld bejaardenzorg) en plaatsgebonden (bijvoorbeeld huisvesting) aangelegenheden. Voorzieningen die gekenmerkt worden door schaalvoordelen, zoals landsverdediging, kunnen beter georganiseerd worden binnen een centrale entiteit. Centralisatie kan ook aangewezen zijn wanneer de uitoefening van een bevoegdheid ernstige neveneffecten veroorzaakt op andere bestuurseenheden, en coördinatie veel energie en middelen opslorpt. Ten slotte bestaan er bevoegdheden waarbij de voorgaande afwegingen onduidelijke resultaten opleveren en die dus zowel centraal als decentraal kunnen georganiseerd worden. Daartoe behoren de economische bevoegdheden, bv. overheidssteun aan ondernemingen.

Theoretisch zouden deze criteria in de praktijk leiden tot een verschillend ruimtelijk werkingsgebied voor elke vorm van publieke dienstverlening, met een onoverzichtelijk kluwen van overlappende jurisdicties tot gevolg. Om de daaraan verbonden organisatiekosten te vermijden, worden de overheidstaken ook in federale staten ruimtelijk geconcentreerd rond lokale, regionale, nationale en supranationale bestuurseenheden.

Eigen uitgavenbevoegdheden en eigen belastingheffing

Om efficiëntieredenen worden de regelgevende en uitgavenbevoegdheden van een bepaalde bestuurseenheid meestal aan elkaar gekoppeld. In principe zouden de uitgavenbevoegdheid en de fiscale middelenverwerving aan elkaar dienen te worden gekoppeld. Dit zogenaamde equivalentiebeginsel bepaalt dat de gebruiker van publieke goederen, die democratisch over de voorziening ervan heeft beslist, er ook moet voor betalen. Gebruikers van publieke goederen en beleidsmakers worden door fiscale responsabilisering immers geconfronteerd met de financiële gevolgen van hun beslissingen.

De toepassing van het equivalentiebeginsel voor de verschillende bestuursniveaus is complexer aan de belastingzijde dan aan de uitgavenzijde. Zo kan tussen deelgebieden fiscale concurrentie ontstaan wanneer verschillende belastingtarieven worden gehanteerd. Indien Vlaanderen aanzienlijk hogere accijnzen zou heffen op dranken dan Wallonië, zullen heel wat Vlamingen hun drinkwaren in Wallonië aankopen. De mobiliteit van de belastingbasis kan leiden tot een race to the bottom wat de belastingtarieven betreft, met té weinig middelen voor de publieke goederenvoorziening als gevolg. Vandaar dat de decentrale autonomie qua belastinggrondslagen en belastingtarieven veelal groter is voor plaatsgebonden belastingen die moeilijk verplaatsbaar zijn, zoals de onroerende voorheffing en de verkooprechten op onroerende goederen.

Het risico op fiscale concurrentie leidt er ook toe dat in federale landen de decentralisatie vaak verder wordt doorgedreven langs de uitgavenzijde dan bij de belastingheffing. Zo ontstaat de fiscale kloof. In de meeste federale landen belopen de eigen belastingontvangsten van de deelgebieden meer dan 80 procent van hun uitgaven, zodat de fiscale kloof hooguit één vijfde bedraagt. In België beschikken de deelgebieden na vele staatshervormingen gemiddeld echter over nog geen 40 procent eigen belastinginkomsten om hun uitgaven te dekken. Enigszins paradoxaal dienen de lokale overheden, een bestuursniveau dat meer onderhevig is aan belastingconcurrentie, in België meer dan 50 procent eigen belastingen op te halen ter financiering van hun uitgaven.

Nochtans kan het belang van de eigen fiscale middelenvoorziening bij de beleidsvorming moeilijk overschat worden. Door fiscale verantwoordelijkheid wordt goed bestuur beloond, en slecht beleid afgestraft. Zo kunnen terugverdieneffecten bij een eigen belastingheffing stimulansen geven voor goed bestuur. Decentrale overheden die de economische activiteit op de een of andere manier bevorderen zullen via de eigen fiscaliteit kunnen genieten van meer terugverdieneffecten in de vorm van meer belastinginkomsten. Dit wordt in België het beginsel van de juste retour genoemd. Vervolgens is de eigen fiscaliteit een belangrijk disciplineringsmechanisme voor beleidsmakers omdat zij geresponsabiliseerd worden. Wanneer decentrale overheden verantwoordelijk worden om eigen belastingen op te leggen, kan de belastingbetaler die beter vergelijken met de voordelen die worden verkregen uit de publieke goederenvoorziening. Meer nog, door transparantie inzake de financiële middelenvoorziening kan de bevolking van een decentrale entiteit de performantie van het gevoerde beleid vergelijken met dat van andere deelgebieden. Tegenover het recht van een decentrale bestuurseenheid op financiële middelen staat dan ook best de plicht tot eigen belastingheffing.

De late jaren 1970: de economische aspecten van het staatshervormingsdebat op de voorgrond

Het Centrum voor Economische Studiën, in 1955 aan de Leuvense universiteit opgericht door hoogleraar economie Economie
Dit artikel gaat over de relatie tussen economie en Vlaamse beweging. Daarmee beoogt deze tekst geen economische geschiedenis te schetsen van wat we vandaag Vlaanderen noemen. Integendee... Lees meer Gaston Eyskens Eyskens, Gaston
Gaston Eyskens (1905-1988) was een Vlaamsgezinde katholieke econoom en politicus, die onder andere eerste minister was ten tijde van de Koningskwestie en aan de basis lag van de eerste st... Lees meer , bouwde een traditie op van regionale economische studies , waarbij tot op zekere hoogte werd aangeknoopt met gelijkaardig Leuvens onderzoek van vóór de Eerste Wereldoorlog. Gebieden met een hoge werkloosheid in de jaren 1950, zoals het arrondissement Turnhout, werden diepgaand geanalyseerd en er werd een reconversietraject uitgestippeld. Leuvense economen speelden ook een voortrekkersrol bij studies over de Europese monetaire integratie en het belang van openbare financiën in het Europese integratieproces. Gewapend met deze ondertussen verder uitgebouwde expertise namen zij het Gemeenschapspact, beter bekend als de tandem Egmontpact/Stuyvenbergakkoorden Gemeenschapspact
Het Egmontpact of Egmontakkoord maakt samen met de Stuyvenbergakkoorden deel uit van het zogenaamde Gemeenschapspact, dat de definitieve pacificatie van de communautaire problemen tot doe... Lees meer , van 1977-1978 onder de loep. Daarin werd onder meer getracht de eis van Wallonië voor verregaande economische autonomie te koppelen aan de verzuchtingen in Vlaanderen naar meer culturele autonomie. In de economische analyse van het Gemeenschapspact stonden twee aandachtspunten centraal.

Vooreerst werden de effecten van de vooropgestelde uitgavenbevoegdheden en de overeenkomstige fiscale middelenvoorziening op de openbare financiën becijferd. Zo veroorzaakte de studie over de regionale onevenwichtigheden in België (1979) veel ophef bij de publieke opinie, zowel boven als beneden de taalgrens Taalgrens
Het begrip ‘taalgrens’ verwijst in het algemeen naar een grens die twee bevolkingsgroepen die een verschillende taal spreken van elkaar scheidt en in het bijzonder naar de grens tussen he... Lees meer . Die analyse bracht niet alleen belangrijke impliciete herverdelende financieringsstromen van Vlaanderen naar Wallonië aan het licht. Aansluitend werd een analyse gemaakt van het uitgetekende financieringsstelsel voor gemeenschappen en gewesten. Hun inkomsten zouden bijna uitsluitend uit dotaties bestaan, d.w.z. het jaarlijks doorstorten van enveloppes van financiële middelen door de centrale overheid uit haar belastingontvangsten aan de verschillende deelgebieden. Van eigen fiscale verantwoordelijkheid was dus geen sprake. Dat soort consumptiefederalisme werkt uitgaven in de hand en creëert verwachtingen dat de centrale overheid de begrotingstekorten van de deelentiteiten vroeg of laat zal bijpassen. Ook de vooropgestelde verdeelsleutels van de dotaties kregen heel wat kritiek: een derde van de middelen zou berekend worden op basis van de grondoppervlakte (met 55,2% duidelijk in het voordeel van Wallonië), een derde op basis van de geïnde personenbelasting (met 15,6% toen gunstig voor Brussel), een derde op basis van het bevolkingsaantal (een neutraal criterium). In totaal zou Vlaanderen met 56,8% van de bevolking slechts 51,8% van de fiscale middelen toegewezen krijgen. Per hoofd van de bevolking zou een Vlaming dus heel wat minder ontvangen dan een Waal of Brusselaar.

De Leuvense economen stelden als alternatief een financieringsstelsel voor op basis van exclusieve en gedeelde belastingheffing. Gedeelde belastingen kunnen concurrerend geheven worden, zoals het geval is in de VS, Canada en Zwitserland. Zij kunnen naar Duits voorbeeld ook samengevoegd worden en na centrale inning op basis van juste retour- verdeelsleutels naar de deelgebieden doorgestort worden. Zoals bij de financiering van gemeenten en provincies in België kunnen gedeelde belastingen de vorm aannemen van opcentiemen op federale belastingen. Verder zorgde een vervolgstudie voor becijferde analyses van de bevoegdheidsverdelingen in bestaande federale landen. Daarmee werd gepoogd richting te geven aan het verdere proces van bevoegdheidsoverheveling naar de gewesten en gemeenschappen.

Brussel Brussel
In de geschiedenis van de Vlaamse beweging speelde Brussel een unieke rol vanwege haar hoofdstedelijke functies, economische aantrekkingskracht en als symbool van verfransing, die zich v... Lees meer ontsnapte evenmin aan de aandacht. In een opgemerkte studie werd duidelijk gemaakt dat de hoofdstad economisch bekeken zo afhankelijk was van de rest van België, dat het bezwaarlijk als een volwaardig autonoom gewest kon functioneren. De specifiek Brusselse problematiek werd ook interdisciplinair uitgediept in publicaties met VUB-economen en -historici van het Centrum voor Taal en Sociale Integratie.

Vervolgens gingen de Leuvense onderzoekers na in welke mate het welvaart creërende samenspel tussen de deelgebieden gewaarborgd werd binnen de Belgische economische en monetaire unie. Die invalshoek bracht aan het licht dat de door Wallonië geëiste economische autonomie de Belgische economische en monetaire unie, met inbegrip van de Belgische frank, in gevaar kon brengen. Daarom was het noodzakelijk voorafgaand een aantal spelregels af te spreken en het toezicht op de naleving ervan te regelen. Een dergelijke overeenkomst was ook nodig om te vermijden dat Waalse bedrijven van concurrentieverstorende overheidssteun zouden kunnen genieten ten koste van Vlaamse ondernemingen , die dergelijke financiële incentives niet kregen.

De economische analyses van de late jaren 1970 oefenden in Nederlands- en Franstalig België een tegengesteld effect uit op de publieke opinie. Beneden de taalgrens kwam het hard aan te moeten vaststellen dat de voorheen welvarender Waalse economie Economie
Dit artikel gaat over de relatie tussen economie en Vlaamse beweging. Daarmee beoogt deze tekst geen economische geschiedenis te schetsen van wat we vandaag Vlaanderen noemen. Integendee... Lees meer ten laatste tegen het midden van de jaren 1960 achterop was gaan lopen tegenover de Vlaamse. De mijnsluitingen en later de achteruitgang van de staalindustrie in Wallonië speelden een belangrijke rol in die desindustrialisering. Bovendien bleek dat Wallonië afhankelijk was geworden van impliciete financiële transfers Financiële transfers
Dit lemma brengt het verloop van veertig jaar interregionale transfers in België in kaart, evenals de verklaring, de verantwoording en de effecten ervan. Meer dan een centenkwestie zijn t... Lees meer uit Vlaanderen. Tegelijk dreigde de gedroomde (Waalse) economische autonomie te botsen op de grenzen van de Belgische economische en monetaire unie. Dit leidde in het zuiden van het land tot twijfel over hoe de autonoom besliste uitgaven zouden kunnen worden gefinancierd als die in de toekomst door de regio zelf zouden dienen te worden betaald. Tegelijk groeide in Vlaanderen het (economische) zelfbewustzijn en nam de roep om economische autonomie er daardoor toe.

De staatshervorming van 1980

Werd in de staatshervorming van 1980 rekening gehouden met al dit academisch onderzoek? Bij de eerste staatshervorming (1970) was de decentralisatie van de uitgavenbevoegdheden beperkt gebleven tot amper 2,6% van de totale rijksuitgaven. In 1980 werden de gemeenschapsbevoegdheden uitgebreid met onder andere de persoonsgebonden materies, waaronder de bijstand aan personen en een deel van het gezondheidsbeleid. De gewesten kregen plaats- en grondgebonden bevoegdheden toegewezen inzake huisvesting, leefmilieu, economisch beleid, en energie-, water- en werkgelegenheidsbeleid.

Met de staatshervorming van 1980 werd geleidelijk ongeveer 10% van de rijksuitgaven overgeheveld naar de gemeenschappen en gewesten, een aandeel dat een stuk kleiner was dan dat in veel andere federale landen. Wel kregen in de grondwet de gemeenschappen en gewesten principieel de bevoegdheid om eigen belastingen te heffen, weliswaar met tal van grendels, zodat in de praktijk daar weinig van terechtkwam. Dotaties bleven de belangrijkste bron van ontvangsten. De gecontesteerde verdeelsleutel van driemaal een derde (met als resultaat 51,8 procent voor Vlaanderen) bleef wel nog toegepast op de gewestmiddelen. Voor de gemeenschappen werd de verdeelsleutel 45% voor de Franse gemeenschap, en 55% (nog steeds beneden de verhouding op basis van het bevolkingsaandeel) voor Vlaanderen. Ter compensatie werden ristorno’s ingevoerd van specifieke centraal geïnde belastingen, zoals kijk- en luistergeld, verkeersbelasting, onroerende voorheffing, registratierechten, successierechten, enz. Ze werden geleidelijk toegewezen aan de deelgebieden in verhouding tot het effectief geïnde bedrag van deze belastingen in een bepaalde gemeenschap of gewest. Op die manier werden de financiële middelen waarover een deelgebied kon beschikken meer afgesteld op de fiscale opbrengsten van de betreffende regio volgens het beginsel van de juste retour. Verder kregen de deelgebieden een beperkte, maar weinig operationele mogelijkheid om opcentiemen en kortingen toe te staan op die ristorno’s en op de personenbelasting.

De staatshervorming van 1988: een nieuwe start?

Bij de derde staatshervorming (1988) werd de decentralisatie van de uitgavenbevoegdheden aanzienlijk uitgebreid. Vooral de overheveling van het volledige onderwijsbeleid naar de gemeenschappen woog zwaar door. De gewesten kregen daarnaast meer verruimde en homogenere bevoegdheden inzake leefmilieu, economisch beleid, energie-, water- en werkgelegenheidsbeleid. In totaal namen de uitgavenbevoegdheden van gewesten en gemeenschappen een derde van de rijksbegroting in beslag en zelfs 45% indien de hoge intrestlasten op de overheidsschuld niet worden meegerekend.

Verder werd het financieringsstelsel van gemeenschappen en gewesten grondig hervormd. De dotaties gingen deels op de schop. Middelen uit de centraal geïnde personenbelasting werden aan de gewesten doorgestort in functie van de plaats waar die werden geïnd, het principe van de juste retour. Verder konden de gewesten vanaf 1994 in beperkte mate opcentiemen heffen of kortingen toestaan op de ontvangen personenbelasting. Er kwam dus een beperkte vorm van fiscale autonomie. Om het door de gemeenschappen beheerde onderwijs te bekostigen, werd een fiscale enveloppe, zogenaamd uit BTW-ontvangsten, verdeeld volgens behoeften, d.w.z. het relatief aantal schoolgaande kinderen (6-17 jaar). Voor de andere gemeenschapsuitgaven werden de financiële enveloppes uit de personenbelasting verdeeld volgens de juste retour.

De onderhandelaars stelden dit voor als een financieringsstelsel van gedeelde en samengevoegde belastingen naar het voorbeeld van de Duitse Bondsrepubliek. In feite bleven het echter ‘verkapte’ dotaties omdat de enveloppes de evolutie van de betrokken belastingopbrengsten niet volgden. De eigen fiscale middelenverwerving van de deelgebieden bleef beperkt. Een uitbreiding van het principe van de juste retour bij de verdeelsleutels zorgde er voor dat de geldstroom van Vlaanderen naar Wallonië geleidelijk werd ingedijkt. Daartegenover zag een nieuw complex solidariteitsmechanisme het levenslicht in geval in een bepaald gewest (in casu Wallonië) de gemiddelde opbrengst van de personenbelasting lager lag dan het nationale gemiddelde. Daarmee kreeg het beginsel gestalte van doorzichtige en omkeerbare overdrachten tussen de deelgebieden. Echter niet horizontaal, zoals tussen de Länder in de Duitse bondsstaat, maar verticaal en dus weinig zichtbaar en opnieuw ten laste van de federale overheidsfinanciën. Om financiële schokken door de invoering van de nieuwe financieringswet te vermijden, voorzag de bijzondere wet in een overgangsregime tot het jaar 2000.

Ondanks die hervormingen bleef de eigen fiscale middelenverwerving van de deelgebieden zeer beperkt. Het overgrote deel van de middelen werd nog steeds doorgestort via de federale overheid. In het geval van onderwijs gaat het eigenlijk om dotaties op basis van behoeftecriteria. Deze dotaties waren niet van aard om aan te zetten tot een verantwoord gebruik van middelen. Het gevolg was, dat nog vóór de definitieve fase van de hervorming van start ging, de Franse gemeenschap in 1993 vroeg om bijkomende financiering, en opnieuw in 2000, wat telkens de katalysator vormde voor een nieuwe staatshervorming. Wat de bevoegdheidsverdeling betreft, werd in 1988 meer rekening gehouden met de internationale politieke en wetenschappelijke inzichten van economisch federalisme. De verdeling van de economische bevoegdheden kwam ook in grote mate tegemoet aan de eisen die de geplande realisatie van de Europese eenheidsmarkt tegen 1992 stelde.

Decentralisatie versus Europese integratie?

Een veelgehoord bezwaar in België tegen een verdere decentralisatie van het beleid naar de deelgebieden was dat de toenemende integratie in Europa en de wereldwijde globalisering meer centralisering van bevoegdheden vereiste naar hogere bestuursniveaus.

In de aanloop naar het Verdrag van Maastricht en de vorming van een toekomstige Europese economische en monetaire unie (EMU) liet de Europese Commissie een groep academici en experts in 1990 de potentiële effecten onderzoeken van een dergelijk ambitieus project. Ook Leuvense economen maakten deel uit van de internationale werkgroep One Market, One Money. Zij rapporteerden welke bevoegdheden aan het Europese bestuursniveau dienden toegewezen te worden. Voldoende schaalgrootte is van cruciaal belang voor de efficiënte werking van goederen- en dienstenmarkten. Tot dan vormde de Belgisch context daartoe het platform. In het kader van de nieuwe context van de EMU dienden deze bevoegdheden van de lidstaten te verschuiven naar het Europese bestuursniveau.

Daardoor vielen belangrijke argumenten weg die politiek gewicht gaven aan de natiestaat als centraal ankerpunt, waardoor meer bevoegdheden in aanmerking kwamen voor decentralisatie naar de deelgebieden. Verdween met de vervanging van de Belgische frank door de Europese eenheidsmunt overigens niet een van de belangrijkste attributen van de soevereiniteit van de Belgische staat? Economische integratie en politieke decentralisatie kunnen hand in hand gaan, met als gevolg dat de bevoegdheden van de bestaande natiestaten geleidelijk beginnen te verdampen. Dit zou op termijn de weg naar een Europa van de Regio’s openen, was toen de teneur.

Dergelijke inzichten vormden in België een katalysator voor nieuw academisch denkwerk. Concreet publiceerde de zogenaamde Club van Leuven in 1990 een omvangrijk interdisciplinair rapport omtrent de staatshervorming in België, zowel vanuit sociologisch, staatkundig als economisch standpunt. Tegenover de vaak relativerende en veelal behoudende standpunten van het vergelijkend staatsrecht werden daarbij nieuwe perspectieven van economisch federalisme op de voorgrond gebracht.

De staatshervormingen van 1993 en 2000-2001

De staatshervorming van 1993 bracht een reeks belangrijke institutionele hervormingen vanaf 1995 met onder meer de rechtstreekse verkiezing van een autonoom Vlaams Parlement Vlaams Parlement
Het Vlaams Parlement is de parlementaire vergadering van de Vlaamse deelstaat in het federale België. Zijn geschiedenis kent drie grote fasen: de periode van de Cultuurraad voor de Neder... Lees meer en de vorming van een volwaardige Vlaamse regering. De overdracht van nieuwe bevoegdheden creëerde bovendien voor gemeenschappen en gewesten mogelijkheden om een rol te spelen op internationaal en Europees terrein, maar viel in termen van budget eerder bescheiden uit. De herfinanciering van de Franse gemeenschap leidde tot een verhoging van de middelen vanuit de centrale overheid, maar verder veranderde er weinig aan het gehanteerde financieringsstelsel.

Toch kondigde zich in de jaren 1990 een nieuwe dynamiek aan voor het economisch federalisme in het spoor van de succesvolle uitbouw van de eenheidsmarkt van de Europese Unie (EU) en het vooruitzicht van de invoering van een Europese eenheidsmunt. Zo verplichtte het Verdrag van Maastricht België (1992) om zowel het overheidstekort als de overheidsschuld flink terug te dringen. Dit verhoogde de druk om een meer orthodox financieringsstelsel uit te werken voor de deelgebieden inclusief meer eigen belastinginkomsten. Een dergelijk scenario werd concreet becijferd in het Vlaams dynamisch model voor de overheidsfinanciën (Vladymo), dat aan de Leuvense universiteit operationeel werd gemaakt in opdracht van de Vlaamse regering. Daarbij kwam ook de overheveling naar de deelgebieden van sociale en gezinsbevoegdheden aan bod, met name de kinderbijslag en de gezondheidszorg als niet-arbeidsgebonden pijlers van de sociale zekerheid.

Deze inzichten in verband met het economisch federalisme, met klemtonen op meer coherente en homogene bevoegdheidspakketten en eigen belastinginkomsten voor de deelgebieden, vonden hun weg naar de zogenaamde Schrikkelnota van de Vlaamse regering uit 1996. Nadien lagen zij mee aan de basis van de Vijf Resoluties van het Vlaams parlement, die in 1999 werden goedgekeurd over de partijgrenzen heen, en die als een soort minimumprogramma richtinggevend bleven bij de vorming van nieuwe Vlaamse regeringen (zie Vlaamse resoluties Vlaamse resoluties
Op 3 maart 1999 keurde het Vlaams Parlement vijf resoluties goed die bekend zouden worden als de ‘5 Vlaamse resoluties’. Ze kunnen omschreven worden als een Vlaams minimumprogramma waarin... Lees meer ).

In 2000-2001 noopte de zoveelste dringende eis tot herfinanciering van de Franse gemeenschap de nieuwe paarse regering tot een vijfde staatshervorming met de Lambermont- en Lombardakkoorden. De overdrachten vanuit de federale overheid naar de gemeenschappen werden nogmaals opgetrokken, waarbij de verdeelsleutel voor een deel werd gebaseerd op het juste retour-beginsel, de zogenaamde ‘Lambermontturbo’. Er werden enkele bijkomende bevoegdheden naar de gewesten overgeheveld, zoals landbouwbeleid en buitenlandse handel, echter zonder veel budgettaire implicaties. De staatshervorming leidde niet tot een meer verantwoordelijk financieringsstelsel voor de deelgebieden. Met een fiscale kloof boven de 60 procent, waren de deelgebieden nog altijd voor niet meer dan een derde verantwoordelijk voor de eigen belastinginkomsten. De academische belangstelling voor economisch federalisme deemsterde in Vlaanderen vervolgens enigszins weg.

Toen in 2007 een nieuwe staatshervorming zich begon aan te dienen, klonk er kritiek in de Vlaamse publieke opinie dat Vlaanderen zich onvoldoende had voorbereid, in tegenstelling tot de Franstalige intelligentsia. Een nieuw elan kwam er in 2008 met de oprichting in Leuven van VIVES, het Vlaams Instituut voor Economie en Samenleving. In lijn met de traditie van het Centrum voor Economische Studiën richt VIVES zich op het fundamenteel en beleidsgericht onderzoek naar de sociaaleconomische ontwikkeling van Vlaanderen, en ruimer naar het Europa van de Regio’s, vanuit een interdisciplinaire en internationale invalshoek.

Vanuit het principe no representation, without taxation ontwierp en becijferde VIVES het zogenaamde Leuvens financieringsmodel, met fiscale verantwoordelijkheid en eigen inkomsten voor de deelstaten uit zowel de personen- en vennootschapsbelasting als ristorno’s uit de BTW. Dit moest aanzetten tot een ruimere activering van het beschikbare arbeidspotentieel, zodat de werkzaamheidsgraad in België kon convergeren naar het Europese gemiddelde. Dit zou niet alleen de tekorten in de globale overheidsfinanciën verminderen, maar ook de regionale onevenwichtigheden uitvlakken. Verder veronderstelt een grotere fiscale autonomie voor de deelstaten een deelname in de lasten van de federale overheidsschuld. Ten slotte wees VIVES op de perverse effecten van het bestaande solidariteitsmechanisme tussen de gewesten, met name de zogenaamde ontwikkelingsval, waarbij betere economische prestaties uiteindelijk minder financiële middelen opleveren. De onderzoekers werkten daarom een alternatief uit. Dit denkwerk kreeg overigens een interuniversitaire inslag via het toenmalige Steunpunt Financiën en Begroting van de Vlaamse overheid. Het standpunt dat het bestaande financieringsmodel niet tot goed bestuur aanzette en moest gewijzigd worden, werd ook bijgetreden door Franstalige economen. Met het CERPE-model ontwikkeld aan het Centre de Recherches en Economie Régionale et Politique Economique van de Naamse universiteit lanceerden zij een nieuw financieringsstelsel dat in belangrijke mate overeenstemde met de Leuvense voorstellen.

Ondertussen was de wereldwijde financiële crisis van 2008 uitgebroken. Het gebrek aan sanering van de openbare financiën in de periode 2000-2007 brak België zuur op. Belangrijke economische en financiële hervormingen drongen zich op, waarbij ook in de politieke wereld het besef groeide dat een nieuwe staatshervorming een reddingsboei kon betekenen voor de wankele federale begrotingstoestand.

Het Vlinderakkoord: de staatshervorming van 2011-2012

De zesde staatshervorming realiseerde een significante overdracht van bevoegdheden, onder andere van aspecten van het arbeidsmarktbeleid en de gezondheidszorg. Meest opvallend was echter de overheveling van de gezinsbijslag, niet alleen omwille van het omvangrijke budgettaire effect, maar ook omdat daarmee voor het eerst een onderdeel van de sociale zekerheid werd gesplitst. Vanuit internationaal oogpunt was die stap veel minder revolutionair. In heel wat federale landen is het sociaal beleid in belangrijke mate een aangelegenheid van de deelstaten. Bovendien werden in het Vlinderakkoord de middelen verbonden aan de gezinsbijslag niet volledig overgedragen. Door de overheveling van bijna 20 miljard euro extra-uitgavenbevoegdheden naar de deelgebieden nemen zij voortaan het grootste deel van de totale overheidsuitgaven voor hun rekening, de overheidsschuld en de sociale zekerheid niet meegerekend.

In het financieringsstelsel van de gemeenschappen bleven dotaties op basis van het behoeftecriterium centraal staan, terwijl de Lambermontturbo met een toenemende juste retour-toewijzing werd stilgelegd om andermaal een herfinanciering van de Franse gemeenschap mogelijk te maken. Bij de middelenverwerving van de gewesten werd het beginsel dat positieve prestaties beloond moeten worden wél verder doorgetrokken. Zo koppelde het Vlinderakkoord de financiering van elk gewest via de personenbelasting aan de respectieve fiscale draagkracht en economische groei. Een beter economisch palmares leidt dus automatisch tot meer inkomsten. Verder konden de gewesten voor het overgrote deel van hun uitgaven putten uit eigen belastinginkomsten, wat een grotere fiscale autonomie impliceerde. Zo kunnen zij bijna onbeperkt opcentiemen heffen of kortingen toestaan op de ontvangen personenbelasting. Om de werkzaamheidsgraad op te krikken, kregen de gewesten een bonus (of malus) indien ze bepaalde doelstellingen, bijvoorbeeld inzake werkgelegenheid wel of niet haalden. Ook het solidariteitsmechanisme werd onder handen genomen.

Ondanks het feit dat enkele stappen werden ondernomen blijft de eigen fiscale verantwoordelijkheid van de deelstaten – gewesten en gemeenschappen samen genomen – nog altijd onder de helft van wat in tal van andere federale landen gangbaar is. Ook de verregaande complexiteit en ondoorzichtigheid van het financieringsstelsel voor gemeenschappen en gewesten, met opnieuw bijkomende dotaties nu om het Brussels Hoofdstedelijk Gewest te herfinancieren, is niet bevorderlijk voor het opnemen van financiële verantwoordelijkheid en het zich opleggen van politiek-financiële discipline.

Ondertussen bleven de sanering van de overheidsfinanciën en het aanzwengelen van de werkzaamheidsgraad dringende aandachtspunten. De gezondmaking van de federale financiën in de zesde staatshervorming bestond voornamelijk uit lastenverschuivingen. Uitgavenpakketten werden doorgeschoven naar de deelgebieden, waarbij geknipt werd in de daarvoor bestemde middelen. Daardoor verminderde de financiële druk op het federale niveau, dat overwegend bevoegd is voor de zogenaamde consumptieve uitgaven, d.w.z. voor de gezagsdepartementen en de sociale zekerheid. Tegelijk hield deze hervorming echter minder middelen in voor productieve uitgaven die benodigd zijn voor economische groei en werkgelegenheid, d.w.z. investeringsuitgaven in bv. infrastructuur en structuurversterkend economisch beleid, waarvoor de deelgebieden bevoegd zijn.

De lange overgangsperiode van 20 jaar voor de integrale toepassing van de financieringswet vormde politiek gesproken een eeuwigheid en was onder meer niet van aard om de nodige sense of urgency te creëren voor een activering van de niet-werkenden in de deelstaten.

Tot slot: verdere perspectieven?

De Covid-19 crisis bracht beleidsconflicten aan de oppervlakte ten gevolge van een weinig coherente bevoegdheidstoewijzing in de gezondheidszorg, dit in combinatie met het institutioneel imbroglio tussen de Franse Gemeenschap, het Waals Gewest en het Brussels Hoofdstedelijk Gewest. In de economische nasleep van de Covid-19 crisis worden de overheidsfinanciën voor jaren geconfronteerd met ongeziene begrotingstekorten, een situatie die sinds begin 2022 nog wordt versterkt en gecompliceerd door de energiecrisis ten gevolge van de Russische inval in Oekraïne en de aanslepende oorlog tussen deze buurlanden. Het vergt een duurzaam herstel van de economische onderbouw van België om de overheidsfinanciën weer op het goede spoor te krijgen.