Oorlogsburgemeesters

Van vrede naar bezetting

Het bestuur van steden en gemeenten, zeker het burgemeestersambt, bleef voor de oorlog zo goed als volledig afgesloten voor Vlaams-nationalisten. Hoewel de Vlaamse concentratiegedachte een heropleving kende bij de laatste vooroorlogse gemeenteraadsverkiezingen van 16 oktober 1938, leverde dat weinig reële bestuursmacht op voor het Vlaamsch Nationaal Verbond (VNV). In een kleine honderd gemeenten in Vlaanderen kwamen lijsten op onder de benaming ‘concentratie’. In totaal kwamen in ongeveer 1 op 4 gemeenten Vlaams-nationalistische kandidaten op. De concentratielijsten behaalden in 1938 23% van de stemmen, de katholieke partijen die afzonderlijk opkwamen 26%, de socialisten 29% en de liberalen 12%. Voor het VNV waren die resultaten slechts een matig succes. Er was wel een gevoelige vooruitgang van 337 gemeenteraadsleden in 1932 naar 619 in 1938, maar die vooruitgang vertaalde zich niet in reële macht. De winst werd vooral geboekt waar het VNV in 1932 zwak of afwezig was; in de grotere steden stagneerde het resultaat of ging men zelfs achteruit. De concentratiestrategie had vooral voordelen voor de Katholieke partij Katholieke partij
De katholieke partij, later CVP (vanaf 1945) en CD&V (vanaf 2001) speelde een cruciale rol in de geschiedenis van de Vlaamse beweging. De partij had een belangrijk aandeel in onder m... Lees meer omdat zij collegemeerderheden kon behouden en dus opnieuw ruim 7 op 10 burgemeesters in Vlaanderen kon leveren.

Na de Duitse inval op 10 mei 1940 vluchtte ongeveer één derde van alle Belgische burgemeesters. In heel wat gemeenten sprongen lokale VNV-mandatarissen in dat bestuursvacuüm. Ze hoopten dat deze spontane machtsovername zou worden bekrachtigd door de bezetter. Het toont aan dat lokale partijafdelingen dus niet tegen hun zin door de partijleiding in de collaboratie werden geleid: de ambitie om de macht te grijpen en het beeld van de Duitsers als bondgenoten of bevrijders, die al voor de oorlog binnen het VNV werden gecultiveerd,  waren in 1940 doorgedrongen tot de lokale militanten. Het waren dan ook vooral de lokale afdelingen die teleurgesteld waren toen bleek dat de bezetter voor bestuurlijke continuïteit opteerde. De Belgische onderzoeken naar de illegale ‘postverlating’ van burgemeesters leidden ook niet tot een grote zuivering: in Vlaanderen werd 5% van de burgemeesters wegens de postverlating van mei 1940 uit het ambt ontzet.

De lokale machtsgreep van het VNV

Het VNV lanceerde vanaf de zomer van 1940 een campagne die inspeelde op de negatieve appreciatie door de Duitse bezetter van het Belgische lokale bestuur. Vooral de haperende voedselvoorziening bood het VNV daarvoor de concrete opening. Toen de onderhandelingen over de hervorming van de gemeentewet blokkeerden in november 1940, raakte de Duitse bezetter eind 1940 overtuigd dat het VNV een nuttig bestuurlijk alternatief was. De lokale machtsgreep van het VNV was dus geen direct gevolg van een Duitse Flamenpolitik Flamenpolitik
Met het begrip ‘Flamenpolitik’ wordt verwezen naar de politiek die de Duitse bezetter voerde ten aanzien van de Vlaamse beweging tijdens de Eerste en de Tweede Wereldoorlog. Sommige aute... Lees meer , maar eerder het samenspel van drie factoren: de falende voedselvoorziening, de propaganda van het Vlaamsch Nationaal Verbond en de weigering van secretaris-generaal Jean Vossen om de gemeentewet fundamenteel te hervormen. Dit alles leidde tot de Duitse Ouderdomsverordening van 7 maart 1941 en de benoeming van Gerard Romsée Romsée, Gerard
Lees meer als secretaris-generaal van Binnenlandse Zaken op 4 april 1941.

De Duitse ouderdomsverordening bepaalde dat alle gezagdragers van 60 jaar hun functies moesten neerleggen. Dat was een ware revolutie in het burgemeesterscorps, omdat in 1940 de generatie van na 1918 nog aan de macht was. Secretaris-generaal Romsée van Binnenlandse Zaken zou vervolgens de Belgische gemeentewetgeving aanpassen en de facto uithollen, om een hele reeks nieuwe burgemeesters te benoemen. Dit legde de basis van de greep naar de macht van het VNV, waarvan de oorlogsburgemeesters de meest zichtbare hoeksteen vormden. In Vlaanderen (uitgezonderd de provincie Brabant Vlaams-Brabant
De naam van de provincie Brabant herinnert aan het vroegere gelijknamige hertogdom, dat tijdens de Middeleeuwen vorm had gekregen en waarvan het noordelijke deel een belangrijke rol speel... Lees meer ) waren tijdens de bezetting uiteindelijk 56% van de burgemeesters collaborerende oorlogsburgemeesters, maar deze burgemeesters bestuurden wel een veel groter percentage van de Vlaamse bevolking. Er werden namelijk vooral nieuwe burgemeesters benoemd in de grotere steden en gemeenten en bovendien betekende de oprichting van de Grootstedelijke agglomeraties (in Vlaanderen Groot-Antwerpen, Groot-Gent, Groot-Brugge en ook Groot-Brussel) dat tientallen vooroorlogse burgemeesters werden vervangen door één burgemeester. Naast de evidente verjonging, wijzigde ook het sociale profiel van de Vlaamse burgemeesters. Het aantal landbouwers en grondbezitters daalde substantieel, terwijl het aantal kleine zelfstandigen, bedienden en ambachtslui steeg.

Schepencollege van Groot-Brussel, met in het midden oorlogsburgemeester Jan Grauls, ca. 1942. (CegeSoma/Rijksarchief, 5825)

Goed bestuur: tussen propaganda en realiteit

Door de hervormingen van secretaris-generaal Romsée werd de facto een systeem van ‘ambtenaren-burgemeesters’ ingevoerd. Het was Binnenlandse Zaken die burgemeesters selecteerde en benoemde, vaak van buiten de gemeenteraad. Burgemeesters kregen ook een loon. Op 11 april 1941 schorste de bezetter de werking van de gemeenteraden op, waarop Romsée de bevoegdheden ervan overhevelde naar het college van burgemeesters en schepenen. Daarbij kwam ook nog eens dat de bevoegdheden van de lokale besturen tijdens de bezetting aanzienlijk uitbreidden. In de praktijk werden de burgemeesters in 1941 lokale Führers, die grote individuele beslissingsmacht centraliseerden zonder democratische controle. Het VNV legitimeerde zijn machtsovername vanuit het algemeen belang. De nieuwe Vlaamse burgemeester stond zogenaamd ‘boven de politiek’. Uiteraard was dat louter propaganda: de collaborerende burgemeesters voerden trouw het beleid van de bezetter mee uit en kregen van hun partij bovendien een expliciete politieke opdracht mee. De collaboratie betekende de overname van het nationaalsocialisme en de burgemeesters moesten daar de Vlaamse bevolking voor warm maken via hun bestuur. Daarbij was respect voor de nog altijd heersende Belgische wettelijkheid van secundair belang. Oorlogsburgemeesters zaten zo in een dubbelzinnige positie: ze moesten degelijk bestuur leveren, maar mochten ook de regels ombuigen als dat de partij uitkwam.

De theorie van goed bestuur in het algemene belang botste al snel met de realiteit. De oorlogs- en bezettingscontext creëerde permanent crisisbeheer rond voedselvoorziening en honger, economische verarming, criminaliteit en ordehandhaving. Collaborerende oorlogsburgemeesters hadden vaak noch de bestuurlijke expertise noch het draagvlak of de legitimiteit om concrete oplossingen te bereiken. Nogal wat oorlogsburgemeesters zetten in op sociale steunmaatregelen of een voedselpolitiek die de lokale belangen diende. Zelfs waar dat positieve resultaten opleverde, verhoogde het hun legitimiteit niet: de collaboratie werd vanaf 1941 algemeen afgewezen.  

De repressie van verzet: ‘administratieve verklikking’

De impact van oorlogsburgemeesters op het bestuur bleef in het algemeen beperkt. Op één terrein was die impact echter groot: de Duitse repressie. Oorlogsburgemeesters beheerden de stedelijke administratie, inclusief het bevolkingsregister en zijn centrale bronnen van persoonsinformatie over inwoners. De bezettingsevolutie stimuleerde ook een structurele ‘administratieve verklikking’. Ten eerste werd de interne machine van de machtsgreep gevoed door het permanent signaleren van ‘tegenstanders’ aan de Duitse bezetter. Ten tweede lokten collaborerende burgemeesters door de expliciete politisering van hun ambt spanningen en conflict uit, waardoor veel collaborerende oorlogsburgemeesters beroep deden op de Duitse repressie om hun zwakke gezag te ondersteunen.

Dit politiek gestuurde informatiebeheer – feitelijk administratieve verklikkingen – vormde de facto het belangrijkste onderscheid met de niet-collaborerende burgemeesters. Omdat alle burgemeesters tijdens de bezetting moesten besturen in een autoritaire context onder grote druk, stelden veel van hen feitelijk daden die dezelfde waren als die van de VNV-burgemeesters. Het doorgeven van namen van zogenaamde ‘asociale elementen’ voor de verplichte tewerkstelling is het beste voorbeeld. Niettemin is er een duidelijk verschil. Waar de ‘traditionele’ niet-collaborerende burgemeesters onder herhaalde druk bezweken en slechts enkele namen doorgaven, maakten de meeste VNV-burgemeesters maximaal en proactief gebruik van de opportuniteit die de Duitse repressie aanbood. Toen vanaf 1942 de dreiging van politiek geweld reëel werd, gebruikte het VNV oorlogstaal: oorlogsburgemeesters werden soldaten aan het binnenlandse front.

Anti-Joodse maatregelen worden bekendgemaakt door Hendrik Elias, VNV-oorlogsburgemeester van Gent, 10 mei 1941. (ADVN, VAFA1101)

Net zoals ze een speerpunt vormden van de machtsgreep van het VNV, stonden oorlogsburgemeesters ook in het hart van de interne crisis van de partij in 1943-1944. Oorlogsburgemeesters constateerden in de dagelijkse praktijk het failliet van de collaboratiepolitiek. Veel VNV-burgemeesters hadden het zelfbeeld van hun beweging als de enige ware Vlaamse partij geïnterioriseerd en toen ze moesten vaststellen dat de overgrote meerderheid van hun eigen volk hun positie verwierp, leidde dat tot twijfel en soms rancune. Oorlogsburgemeesters moesten het groeiend aantal impopulaire (Duitse) maartregelen uitvoeren rond verplichte tewerkstelling, voedselreglementering en allerlei verbodsmaatregelen zoals de avondklok, terwijl de eigen secretaris-generaal (Romsée) geen duidelijke instructies gaf en de hele bevolking steeds meer weerstand bood. Illustratief is de falende voedselorganisatie. Het centrale beleid trouw doorvoeren, ging tegen lokale belangen in en leek steeds meer op een zinloze oefening toen Duitse regionale besturen zelf deelnamen aan de zwarte markt. Veel collaborerende burgemeesters haakten in 1944 de facto af, maar zaten vast op een positie waar ze niet meer uitkonden. Vanaf 23 mei 1944 mochten ze zelfs geen ontslag meer nemen zonder Duitse toelating. Waar in 1940-1941 de kandidaten over elkaar heen vielen om burgemeester te worden, was de situatie in 1944 helemaal omgekeerd.

Aanpassing

Toen veel oorlogsburgemeesters in 1943 of 1944 beseften dat Duitsland de oorlog zou verliezen, pasten de meesten hun houding aan. Dit leidde tot dubbelzinnig en zelfs tegenstrijdig gedrag. Het expliciete, triomfantelijke nationaalsocialisme schoven ze naar de achtergrond en ze gingen meer investeren in hulp aan (een deel van) de bevolking. Sommigen maakten die hulp strategisch zichtbaar, wellicht als levensverzekering voor na de oorlog. In de praktijk kwam dat vaak neer op wat we dienstbetoon kunnen noemen: bemiddelen voor inwoners in specifieke dossiers (bijvoorbeeld zware Duitse opeisingen verminderen, mannen die opgeroepen werden voor verplichte tewerkstelling vrij krijgen, bepaalde strafmaatregelen verminderen) of door zelf bepaalde zaken door de vingers te zien (kleine overtredingen van voedselreglementering, deelname aan de zwarte markt, het verbergen van onderduikers). Dat leverde in die laatste bezettingsfase uiteraard soms positieve resultaten op voor bepaalde inwoners. In sommige gemeenten slaagden oorlogsburgemeesters er tegen 1944 in om toch iets van een lokale overeenstemming te bereiken met een deel van de katholieke lokale elite. Die katholieke elite was in veel gevallen sterk aanwezig gebleven in een semi-clandestien verenigingsleven. In ruil voor een stabilisering van het lokale bestuur – Duitse repressie verzachten, onderduikers tolereren, bescherming, geen al te strikte uitvoering van bepaalde maatregelen, enzovoort – verzekerden sommige oorlogsburgemeesters zich van katholieke steun na de bevrijding in hun gerechtelijke processen. Die onderlinge overeenkomst voerde soms in een rechte lijn terug naar de vooroorlogse Vlaamsche Concentratie Vlaamsche Concentratie
Vlaamsche Concentratie (1935-±1940) was de naam voor de idee en de beweging die streefde naar de hergroepering van alle katholieke Vlamingen. Lees meer en zette zich dus ook voort tijdens en na de naoorlogse zuivering en bestraffing.

Anderzijds echter, escaleerde net in deze laatste bezettingsfase vaak het politieke geweld. Het verzet Verzet
Het georganiseerde verzet tijdens de Tweede Wereldoorlog in de Vlaamse provincies was doorgaans altijd Belgisch verzet: zowel op het vlak van de ideologische oriëntatie, de motieven en he... Lees meer dreef de acties op en ook de Duitsers voerden nu maximale repressie door. Lokale partijafdelingen van het VNV werden bedreigde minderheden die bescherming nodig hadden van partijmilities. Door hun centrale positie was het voor oorlogsburgemeesters vaak moeilijk om niet betrokken te raken bij Duitse repressie. Een duidelijk voorbeeld waren de Duitse razzia’s in veel gemeenten in het voorjaar van 1944. In dit soort acties tegen verzetsmensen of onderduikers voerden Duitse diensten aanhoudingsacties uit op basis van lijsten met namen en adressen. In veel gemeenten werden tientallen mensen aangehouden. De burgemeester en soms de politiediensten waren daar vaak bij betrokken, maar hun rol in het gebeuren – bijvoorbeeld het vooraf doorgeven van namen en adressen aan de Duitsers – was na de bezetting meestal onmogelijk te bewijzen door gebrek aan schriftelijke sporen. De context van 1944 leidde dus bijna per definitie tot contradictoir gedrag, waarbij de meeste oorlogsburgemeesters actieve hulp aan de Duitse repressie tegen het verzet combineerden met strategische bestuursmaatregelen ten gunste van delen van de bevolking.

Het betekende ook dat er tegen 1944 oorlogsburgemeesters waren in alle kleuren en maten van het spectrum. Sommigen matigden snel hun toon en volgden een pragmatische aanpak waardoor ze grote conflicten konden vermijden. Anderen engageerden zich vol ideologische overtuiging actief in de bloedige repressie van het verzet.    

De zuivering en bestraffing van oorlogsburgemeesters

Door de besluitwet van 5 mei 1944 werden alle besluiten en maatregelen van na 16 mei 1940 immers ongedaan gemaakt (tenzij ze door een de vooroorlogse, wettelijk bevoegde instantie genomen waren). Dit betekende dat de burgemeestersbenoemingen tijdens de bezetting wettelijk gesproken nooit hadden plaatsgevonden. Om die reden vielen veel oorlogsburgemeesters buiten de administratieve zuivering (besluitwet 8 mei 1944). Oorlogsburgemeesters konden enkel maar onderwerp van een administratief onderzoek uitmaken als ze voor 16 mei 1940 een ander, wettelijk mandaat hadden (voor oorlogsburgemeesters betekende dat meestal: in 1938 verkozen als gemeenteraadslid). Het hoofddoel van de administratieve onderzoeken was om het vaderlandse gedrag van ondergeschikt personeel te onderzoeken. Alle collaborerende burgemeesters werden als onvaderlands ontzet uit hun functie(s); tegen eind 1946 ging het in België om 118 burgemeesters. Een ander en groter onderdeel, was het gerechtelijke luik van de bestraffing. Oorlogsburgemeesters waren heel moeilijke gevallen voor het naoorlogse gerecht. Ten eerste gebruikte de verdediging van oorlogsburgemeesters de stelling dat hun bestuur geen politieke collaboratie was, maar integendeel de politieke collaboratie heeft verzacht. Het gerecht kon daar vaak doorheen kijken, maar vele lokale bevolkingen niet. Ten tweede gebruikte de verdediging het argument dat oorlogsburgemeesters geen andere keuze hadden dan de Duitse bevelen opvolgen. Dat was niet altijd eenvoudig te weerleggen. Veel niet-collaborerende burgemeesters werden tijdens de bezetting door hogere overheden aan hun lot overgelaten en hadden onder druk ook Duitse bevelen uitgevoerd. Het was dus moeilijk en delicaat bepaalde bestuursdaden als crimineel te beschouwen. Ten derde bleek ook het probleem van ‘administratieve verklikking’ moeilijk. Hoewel het doorgeven van persoonsinformatie een essentieel element vormde van de bestuurlijke collaboratie, lag dat juridisch moeilijk. Een duidelijke omschrijving van dat probleem bestond niet en bovendien ontbraken meestal de schriftelijke bewijzen voor verklikkingen. De Krijgsauditeuren lieten verklikkingen daarom liever links liggen in de aanklacht en prefereerden politieke collaboratie.

In het hechteniskamp van Lokeren werden tussen 1944 en 1947 in het kader van de repressie vele duizenden gedetineerden opgesloten, waaronder ook de oorlogsburgemeesters van o.a. Sint-Niklaas, Stekene, Gent-Brugge, Temse en Zele. (ADVN, VFA3797)

Het militaire gerecht gebruikte voor oorlogsburgemeesters geen algemene instructies of jurisprudentie, maar bekeek geval per geval. Naast het politieke gedrag (zoals bepaalde toespraken of artikelen en politieke lidmaatschappen) keek men naar de concrete uitvoering van bestuursdaden. Gaf een burgemeester bijvoorbeeld na lang aandringen en onder grote druk enkele namen van inwoners door aan de Duitsers of gaf een burgemeester met volle overtuiging vele tientallen namen door? Ook keek men of een bestuursdaad paste in een algemeen patroon. Hieruit bleek bijna altijd duidelijk dat de nationaalsocialistische en pro-Duitse overtuiging een significante invloed had op het bestuurlijke gedrag. Het was in de regel wel degelijk mogelijk bestuurlijke collaboratie af te bakenen en een onderscheid te maken tussen een ‘vaderlandse’ burgemeester die af en toe in de fout ging en een collaborerende burgemeesters bij wie de fouten eigenlijk de bedoeling waren.

Bijna alle oorlogsburgemeesters werden veroordeeld voor politieke collaboratie (artikel 118bis SWB), soms in combinatie met – in aflopende orde van belang – militaire collaboratie of wapendracht (artikel 113 SWB), verklikking (artikel 121bis SWB) en economische collaboratie (artikel 115). De strafmaten liepen zoals gezegd wel enorm uiteen. Elf burgemeesters werden na de bevrijding wegens collaboratie geëxecuteerd, terwijl andere oorlogsburgemeesters vrijwel onmiddellijk vrijkwamen. Oorlogsburgemeesters met enkel wat politieke activiteit op hun conto kwamen ervan af met één tot twee jaar in eerste aanleg (en daarna vervroegde vrijlating). Heel zwaar werd dat dus niet aangerekend. Het gerechtelijk dossier van burgemeester Drijbooms van Noorderwijk, afdelingsleider van het VNV tijdens de bezetting, werd zelfs zonder gevolg geklasseerd. Het toont aan dat het militaire gerecht niet ‘blind’ veroordeelde, maar elk geval apart onderzocht. Van enig anti-Vlaams sentiment of politiek was in de gerechtelijke dossiers van oorlogsburgemeesters in het algemeen geen spoor. Van de elf geëxecuteerde oorlogsburgemeesters, waren er trouwens slechts twee Nederlandstalige. Oorlogsburgemeesters die een zware straf kregen hadden meestal ook indirect bloed aan de handen: ze werkten actief mee aan de Duitse repressie tegen het verzet of tegenstanders.

Beeldvorming

Na de bevrijding ontstond in Vlaanderen een invloedrijke, bewust gecultiveerde beeldvorming rond de oorlogsburgemeesters. Deze beeldvorming kwam er in essentie op neer dat VNV-burgemeesters hun best hadden gedaan om het bestuur (en de voedselvoorziening) recht te houden in zeer moeilijke omstandigheden en dat zij na de oorlog veel te zwaar bestraft waren in een anti-Vlaamse repressie Repressie
Lees meer . Dat het oorlogsburgemeesterschap een hoeksteen was van een nationaalsocialistische Nieuwe Orde, verdween daarbij helemaal naar de achtergrond. De beeldvorming rond oorlogsburgemeesters groeide uit tot misschien wel de meest duurzame en moeilijkst te weerleggen hoeksteen van de ruimere vergoelijkende visie op de Vlaams-nationalistische collaboratie tijdens de Tweede Wereldoorlog.

Het is daarbij opvallend hoe sterk die naoorlogse beeldvorming eigenlijk teruggreep naar de argumenten die het VNV in 1940 en 1941 al had gebruikt. Die argumenten speelden trouwens ook een grote rol tijdens de administratieve zuivering en de gerechtelijke bestraffing en kenden dus vervolgens een duurzaam leven in het collectieve geheugen. We kunnen daarom stellen dat de administratieve en gerechtelijke procedures een succes zijn vanuit formeel oogpunt, maar er helemaal niet in slaagden een correct beeld te schetsen van de bestuurlijke collaboratie door oorlogsburgemeesters. Deze procedures waren noodgedwongen reductionistisch: ze moesten zich concentreren op enkele zichtbare politieke elementen. Het behoorde al zeker niet tot de taken of de mogelijkheden van het gerecht en de administraties om aan een bredere waarheidsvinding te doen of de bevolking een bredere context te verschaffen.

De in 1945 terechtgetelde oorlogsburgemeester Leo Vindevogel groeit, onder meer dankzij de publicatie van Bernhard van Goor (pseudoniem van Valère Depauw), uit tot een symbool van de zogenaamde anti-Vlaamse repressie. (ADVN, VB1575)

Veel lokale gemeenschappen gingen zo uit van gebrekkige informatie. De positieve bestuursdaden in het belang van bepaalde inwoners waren veel zichtbaarder geweest dan de verborgen repressieve contacten met de Duitsers. Zelfs de meest radicale repressieve oorlogsburgemeesters konden altijd wel positieve getuigenissen verzamelen, vaak van landbouwers of de lokale katholieke elite. Weinig mensen hadden een volledige kennis van de complexe dossiers en ook geen toegang tot alle informatie van het gerecht of de zuiveringscommissie. Een versterkend element hierin was ook de hernieuwde toenadering tussen de lokale katholieke elite en oud-VNV-bestuurders. Persoonlijke contacten en netwerken van de Vlaamse beweging uit het interbellum speelden in deze toenadering een cruciale rol.

We mogen daarbij ook niet vergeten dat een genuanceerd beeld over de oorlog in die eerste decennia onmogelijk was. Het oorlogsverleden werd meteen gepolitiseerd, dus men behoorde vaak tot een kamp voor of tegen. De vele nuances en zelfs tegenstrijdigheden in het gedrag van oorlogsburgemeesters – hulp aan inwoners en tegelijk hulp aan de Duitse repressie bijvoorbeeld – was moeilijk te rijmen. Er speelde tot slot vaak ook een persoonlijk element. Het is moeilijk om iemand die men jarenlang in de lokale gemeenschap gekend heeft plots als een nazi te beschouwen. Met al deze elementen kon de Vlaams-nationalistische propaganda vanaf de jaren 1950 aan de slag gaan in het kader van de strijd voor amnestie Amnestie
Lees meer en de globale politisering van de hele erfenis van de Tweede Wereldoorlog. Zoals gezegd is de mythe over de oorlogsburgemeester als een martelaar voor het Vlaamse volk misschien wel een van de meest duurzame narratieven in die algemene beeldvorming. De meer genuanceerde lessen over het bestuur van oorlogsburgemeesters behoren wellicht ook vandaag nog altijd niet tot het collectieve geheugen.